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向城镇下水道排放污水超标可否适用《水污染防治法》关于超标排放的规定处罚?

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律师点评:生态环境部门在执法中经常遇到这样的情形,企业超标的污水排入污水处理厂或城镇下水道管网。有些环境执法部门认为,这种情况不属于向外环境排放,不能适用《水污染防治法》第八十三条关于超标排放的规定处罚。但是江苏省镇江市中级人民法院的(2019)苏11行终33号判决书认为,向城市下水道排放污水的行为属于向水体排放污水,如果超标排放,可以适用《水污染防治法》第八十三条关于超标排放的规定进行处罚。

另外,我们还要提醒环境执法人员注意关于“排放”这一概念的相关规定:

《污水综合排放标准》(GB8978-1996)中关于排放的法定解释为,①排入GB3838Ⅲ类水域和排入GB3097中二类海域;②排入GB3838中Ⅳ、Ⅴ类水域和排入GB3097中三类海域;③排入设置二级污水处理厂的城镇排水系统的污水;④排入未设置二级污水处理厂的城镇排水系统。

《污水排入城镇下水道水质标准》(GB/T31962-2015)中关于排放的法定解释为,排入城镇收集与输送污水及雨水的管道和沟渠。


江苏省镇江市中级人民法院

行政判决书

(2019)苏11行终33号

上诉人(原审原告)镇江美美洗衣有限公司。住所地:镇江市润州区工业园区六摆渡村。

法定代表人张雪梅,该公司总经理。

委托代理人付杰,江苏汇典律师事务所律师。

委托代理人李正云,江苏汇典律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)镇江市生态环境局。住所地:镇江市南徐大道68号新行政中心1号楼10楼。

法定代表人王玉华,该局局长。

出庭应诉负责人王敏敏,该局副局长。

委托代理人孙逍霞,江苏汇泉律师事务所律师。

委托代理人屠训,江苏汇泉律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)镇江市人民政府。住所地:镇江市润州区南徐大道68号。

法定代表人张XX,该市市长。

委托代理人曾建平,该市司法局行政复议处副处长。

委托代理人林莉,该市司法局行政复议处副主任科员。

上诉人镇江美美洗衣有限公司(以下简称美美洗衣公司)因与被上诉人镇江市生态环境局(以下简称市环境局)环境行政处罚、被上诉人镇江市人民政府(以下简称市政府)行政复议一案,不服镇江市京口区人民法院(2018)苏1102行初52号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,因机构改革,原镇江市环境保护局职权由市环境局继续行使,本案被上诉人依法变更为市环境局。于2019年3月21日公开开庭审理,上诉人美美洗衣公司委托代理人付杰,被上诉人市环境局出庭应诉负责人王敏敏、委托代理人孙逍霞,被上诉人市政府委托代理人曾建平、林莉,到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明,2018年4月3日,被告市环境局工作人员对原告处进行现场检查,由市环境监测中心站监测人员对原告污水排口进行取样监测,监测结果显示原告存在违法排污行为。2018年4月23日,被告市环境局作出镇环改字〔2018〕12号责令改正违法行为决定书。2018年6月28日,被告市环境局作出镇环罚字[2018]12号处罚决定,对原告罚款人民币四十万元。原告不服被告市环境局作出的行政处罚决定,于2018年8月24日向被告市政府申请行政复议,被告市政府经审查后认为被告市环境局作出的处罚决定并无不当,于2018年10月16日作出[2018]镇行复第52号复议决定,维持了被告市环境局的行政处罚决定。原告认为被告市环境局作出的行政处罚决定和被告市政府作出的行政复议决定认定事实不清,适用法律错误,遂诉请法院依法撤销。

原审法院认为,被告市环境局作为环境保护主管部门,依法具有对环境违法行为进行查处的法定职责。本案中,原告认为被告市环境局作出的处罚决定适用法律错误,原告是向城市下水道排放污水,不应适用《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)进行处罚。被告市环境局作为定案依据的《监测报告》中化学需氧量及PH值测量标准应使用GB11914-89和玻璃电极法GB6920-86,而不应使用HJ828-2017和便携式PH计法,因此监测报告不能作为定案的依据。此外,依据《水污染防治法》第八十三条的规定,违反本法规定,应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款。而被告市环保局对原告作出的处罚决定,只进行罚款,而没有列明其他处罚种类,显然不符合法律规定。

首先,依照《水污染防治法》第一条和第二条的规定,《水污染防治法》是为了防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全而制定,适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。原告生产过程中排放的污水虽是排入城市下水道,但最终都将进入江河、湖泊等地表水体及地下水体,属于《水污染防治法》的调整范围。其次,关于化学需氧量及PH值检测标准问题,根据《水和废水监测分析办法(第四版)》的规定,HJ828-2017标准已取代GB11914-89标准,便携式PH计法也为三种测量PH值的方法之一,原告认为监测报告不能作为定案依据的理由不能成立。第三,被告市环境局针对原告违法排放污水的行为于2018年4月23日和2018年6月28日分别作出责令改正违法行为决定书和行政处罚决定书,其行为并不违反法律规定。综上,被告市环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚,适用法律正确,程序符合法律规定。被告市政府作出的行政复议决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序符合法律规定。原告要求撤销被告市环境局作出的镇环罚字[2018]12号处罚决定及被告市政府作出的[2018]镇行复第52号复议决定无事实和法律依据,其理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告镇江美美洗衣有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告镇江美美洗衣有限公司承担。

上诉人美美洗衣公司不服,提起上诉称:1.处罚决定适用法律错误,本案的处罚不应适用《水污染防治法》进行处罚。上诉人所排放的污水是排入城市下水道的,并非排向地表水体或地下水体,依法城市下水道的水体应当由污水处理公司进行处置后方向水体进行排放。2.《监测报告》存在难以令人解释的错误,不能作为定案依据,主要表现在,监测项目为“化学需氧量”的“认可认证”栏使用了HJ828-2017,应当适用GB11914-89,对“化学需氧量”测量标准错误导致结果错误;《监测报告》PH值应当使用玻璃电极法GB6920-86进行分析;监测取样的人员耿永超和监测报告的复核人耿永超系同一人,应当予以回避;市环境局提供的现场检查(勘察)笔录未能反映送样过程等其他相关证据,无法证明其程序合法,进而无法证明送检样品的真实性;市环境局没有提供证据证实采样、送样、运输、接收和保证样品等符合《水质采样样品的保存和管理技术规定》(中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009),接样的准确时间也未记录,进而无法证明送检样品的真实性和排他性。3.处罚决定书形式要件不具备,系错误的处罚决定书,体现在该处罚决定书中“二、行政处罚的依据、种类”,只提到罚款肆十万元的行政处罚,并没有列明其他的处罚种类。请求:1.判令撤销京口区人民法院(2018)苏1102行初52号行政判决书,依法改判支持上诉人的一审的全部诉讼请求;2.本案一审、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。

被上诉人市环境局答辩称:镇环罚字[2018]12号行政处罚决定,事实清楚,证据充分,适用法律正确,符合法定程序。原判决认定事实清楚,适用法律正确,请求法院驳回上诉,维持原判。

被上诉人市政府答辩称:同一审答辩意见。补充说明,对于上诉人提出的处罚主体对象错误,没有事实和法律依据。一审法院经审理查明,上诉人于2018年4月3日存在向外界排放污水的事实,而且超过了国家规定的标准,其违法事实清楚。针对上诉人提出的监测报告中依据的污水检测标准不当的问题,一审法院也作出了明确的解释。针对上诉人提出的处罚决定书形式和实体错误的问题,上诉人认为被上诉人市环境局作出行政处罚过程中只进行了罚款处罚,没有列明其他处罚种类,不符合事实,市环境局在作出行政处罚前,依据《水污染防治法》第八条的规定,书面作出了责令改正决定,并作出了罚款处罚,符合《水污染防治法》第八十三条的规定。请求法院驳回上诉,维持原判。

上诉人提起上诉后,原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。

经庭审质证,当事人各方对原审提供的证据均无新的质证意见,对原审查明的事实均无异议。本院对原审查明的事实予以确认。

本院认为,被上诉人市环境局根据对上诉人美美洗衣公司污水排口的取样监测结果,认定上诉人违反了《水污染防治法》第十条的规定,并依法履行了处罚告知、专人审核、局领导集体讨论等程序,根据《水污染防治法》第八十三条第一款第二项的规定,对上诉人作出罚款肆拾万元的行政处罚,市环境局对上诉人作出的镇环罚字[2018]12号行政处罚决定认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。此外,被上诉人市政府在收到上诉人的行政复议申请后进行了审查,并在法律规定的期限内作出了[2018]镇行复第52号行政复议决定,维持市环境局对上诉人的行政处罚决定,市政府作出的行政复议决定亦程序合法,结论证据。

关于上诉人主张本案的处罚不应适用《水污染防治法》进行处罚的问题。《水污染防治法》第二条规定,本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。本院认为《水污染防治法》的立法目的是为了防治水污染,保护水生态,保障饮用水安全,且该法第二条明确规定,该法适用于地表水体及地下水体的污染防治,上诉人向城市下水道排放污水的行为属于向水体排放污水,依法属于《水污染防治法》的调整范围,上诉人的该主张无事实和法律依据,本院不予采信

关于上诉人主张的化学需氧量测量标准及PH值检测方法都错误,监测报告不能作为定案依据的问题。根据原环境保护部2017年3月30日批准发布的《水质化学需氧量重铬酸盐法(HJ828-2017代替GB11914-89)》,市环境局监测化学需氧量采取HJ828-2017标准符合规定。根据《水和废水监测分析办法(第四版)》规定,玻璃电极法现在已经很少用,便携式PH计法属于较常用的复合电极法,市环境局采取便携式PH计法亦符合规定。故上诉人认为监测报告不能成为定案依据的理由不能成立。

关于上诉人主张监测取样的人员耿永超和监测报告的复核人耿永超系同一人,应当予以回避的问题,法律对此未作出禁止性规定。关于上诉人主张采样、送样程序违法的问题,市环境局均按相关程序且在上诉人有关人员在场的情况下进行,上诉人在行政处罚程序中均未对此提出异议。关于上诉人主张处罚决定书形式要件不具备的问题,市环境局在作出行政处罚前,已依据《行政处罚法》第二十三条、《水污染防治法》第八十三条的规定书面作出了责令改正决定,并在此之后作出了罚款处罚,符合《水污染防治法》第八十三条的规定。此外,上诉人提出的上述主张,均未能作出解释,也未提供相关依据。

综上,美美洗衣公司的上诉理由不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人镇江美美洗衣有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  肖 雄

审 判 员  曹 英

审 判 员  陈小娟

二〇一九年四月十八日

法官助理  范 恒

书 记 员  袁艺青