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行政机关根据政府文件责令企业关闭拆除应履行法定程序

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律师点评:根据国家产业优化和升级的要求,政府需要对落后产业或落后工艺进行淘汰,在这样的情况下,一部分企业会面临关闭的命运,但是作为行政机关在履行相应的行政职责时,不能仅依据政府文件直接下达责令企业自行关闭拆除的通知,而应履行相应的法定程序,否则可能会跟下面判决书中的行政机关一样承担败诉的风险。

宁夏回族自治区西吉县人民法院

行 政 判 决 书

(2019)宁0422行初3号

原告西吉县恒源淀粉有限责任公司,住所地西吉县。

法定代表人米正忠,该厂厂长。

被告西吉县发展和改革局,住所地西吉县政府街。

法定代表人祁刚,该局局长。

委托代理人马天峰,该局工作人员。代理权限:特别授权。

委托代理人李兆鹏,宁夏建业律师事务所律师。代理权限:一般代理。

被告西吉县城乡建设和环境保护局,住所地西吉县永清湖旁。

法定代表人陶志明,该局局长。

委托代理人高国强,该局工作人员。代理权限:特别授权。

委托代理人罗永斌,宁夏建业律师事务所律师。代理权限:一般代理。

原告西吉县恒源淀粉有限责任公司要求确认被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局强制拆除行为违法一案,于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,于2019年1月22日公开开庭审理了本案。原告西吉县恒源淀粉有限责任公司法定代表人米正忠,被告西吉县发展和改革局委托代理人马天峰、李兆鹏,被告西吉县城乡建设和环境保护局委托代理人高国强、罗永斌到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局于2018年5月2日作出西发改发(2018)82号关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知,责令原告于2018年5月8日前限期拆除淀粉加工设备设施,原告未拆除。被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局于2018年6月1日强制拆除原告西吉县恒源淀粉有限责任公司生产设备。

原告诉称,原告系从事淀粉生产企业,西吉县人民政府于2015年2月3日召开全县马铃薯淀粉加工废水整治专题会议,会议强调要完成马铃薯加工工艺处理、集中收集处理和废水灌溉等3个方案的调查和编制工作,要求要通过签订协议、执法巡查、废水灌溉等整治措施,坚决杜绝马铃薯淀粉废水排入葫芦河河道。会后,被告西吉县城乡建设和环境保护局与原告签订了《淀粉加工企业废水污染防治协议》,约定原告不得将“淀粉加工工艺废水及清洗水直接排入葫芦河,严禁通过渗井、渗坑、灌注等方式对废水进行储存,严禁通过暗管逃避监管的方式偷排”。同时,原告也对生产工艺进行了升级改造,加大汁水还田投入,将生产能力由原来的80吨/日升级为240吨/日,并向被告西吉县城乡建设和环境保护局上报《西吉县恒源淀粉有限责任公司升级改造明细》,得到了被告的许可。因此,自2015年起,原告并没有向葫芦河河道排放污水,原告的生产得到了西吉县人民政府和被告西吉县城乡建设和环境保护局的许可。但在2018年5月2日,被告西吉县发展和改革局与西吉县城乡建设环境保护局联合向原告发出《关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知》,认为原告属于万吨以下马铃薯淀粉加工企业,要求原告于5月8日前进行拆除淀粉加工设备。但原告认为并不属于万吨以下的企业而没有拆除,两被告遂于6月1日对原告的生产设备进行了强制拆除。现原告认为,原告的企业是领取营业执照的合法企业,在2015年西吉县政府召开专题会议后,与被告西吉县城乡建设和环境保护局签订了协议,并且对生产能力进行了升级改造,生产能力远远超过万吨,也没有向葫芦河排放污水,企业生产得到了西吉县政府和被告的许可,因此,不属于应当关闭的企业。同时,两被告在拆除原告生产设备前,没有对原告的生产能力进行调查,没有听取原告的陈述申辩,没有进行听证,没有向原告作出具有执行效力的决定书,没有告知原告复议和起诉权利,故其拆除原告生产设备的行政强制行为程序违法。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(二)项、第二十五条第一款、第二十六条第一款,《中华人民共和国行政强制法》等法律规定,特向

人民法院起诉,请求:1.依法确认被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局于2016年6月1日强制拆除原告生产设备的行政强制行为违法;2.本案诉讼费由两被告负担。

原告为证明自己的主张,向法庭提交了以下证据:

第一组:

1.西发改发(2008)82号文件复印件一份,证明被告的行政决定与原告具有法律上的利害关系,同时证明二被告的具体行政行为侵害了原告作为行政相对人的合法权利。

第二组:

2.营业执照正本复印件一份;

3.工业产品生产许可证复印件(2008年);

4.工业产品生产许可证复印件(2015年);

5.固原市人民政府办公室来文处理单一份;

6.排污许可证复印件一份;

7.污染防治协议书复印件一份;

8.立项批复复印件一份;

9.环境保护部环水体函(2017)6号复印件一份;

10.商标注册证书复印件一份;

11.2015年2月4日西吉县人民政府《专题会议纪要》复印件一份;

12.拆除现场照片原件四份;

13.西政办发(2013)195号《关于加快马铃薯淀粉企业废水深度处理和限期关停拆除设备的通知》复印件一份;

14.西吉县恒源淀粉有限责任公司技术改造说明复印件一份;

证据2-证据14证明原告是一个依法成立、依法运营的市场经济主体,非经法定程序,不得非法关闭拆除。西政办发(2013)195号《关于加快马铃薯淀粉企业废水深度处理和限期关停拆除设备的通知》,这个通知里面第5页和第6页,证明二被告作出的具体行政行为缺乏公平性、公正性、合理性、合法性,应当坚决予以撤销或者确认违法无效。

被告西吉县发展和改革局辩称,被告向原告下发的《关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知》合法有效,拆除原告生产设备的行为并无不当。2012年5月7日,自治区人民政府下发了《关于淘汰生产工艺落后马铃薯淀粉企业实施意见》(宁政发[2012]79号);2013年6月,自治区主要污染物总量减排工作领导小组以《自治区主要污染物总量减排工作领导小组公告》(宁减排发[2013]1号)下发我县淘汰关闭名单,要求淘汰关闭西吉县恒源淀粉有限责任公司等19家万吨以下淀粉加工企业;2015年6月23日,固原市人民政府下发了《关于促进马铃薯加工业优化升级的实施意见》(固政发[2015]37号),明确促进马铃薯加工企业优化升级的目标任务、政策措施和具体办法;2016年7月20日,固原市人民政府办公室下发了《关于严格执行固政发[2015]37号文件的通知》(固政办发[2016]52号),要求各县(区)、市直有关部门严格按照文件要求,对列入淘汰关闭名单仍未关闭淘汰的万吨以下马铃薯加工企业,下定决心、不讲条件,予以关闭。为贯彻落实中央、区、市淘汰关闭马铃薯淀粉加工企业要求,西吉县委、政府高度重视,成立了西吉县依法强制关闭马铃薯淀粉加工企业工作领导小组,多次召开会议对万吨以下马铃薯淀粉加工企业关闭情况进行研究部署,先后制定出台了《西吉县依法强制关闭万吨以下马铃薯淀粉加工企业实施方案》(西政办发[2016]133号)等文件,县委、政府分管领导多次带领县发改、建环、市监、水务、供电、公安、检察院、法院、文广、司法、卫计、信访等部门(单位)联合执法,对辖区马铃薯淀粉加工企业开展检查,下发了《责令关闭通知书》《责令停止水事违法行为通知书》《断电通知书》《责令限期关闭拆除通知书》,对列入关停名单的19家万吨以下马铃薯淀粉加工企业强制断电停水,并督促和劝导企业负责人限期完成关闭拆除工作。从以上事实可以看出,上级部门确定淘汰原告的时间应为2013年,而具体措施的执行时间为2016年8月27日(从该案上一次起诉时西吉县人民政府提供的证据当中可以看出),但在这期间,原告并未将自己的企业提升改造,也未向被告和其他监管部门提出扩大生产的备案。截至2018年5月,16家列入关停名单的企业完成设备拆除移位、营业执照注销(经营范围变更)、员工安置、申请验收等相关事宜,并通过了市、县验收。但原告等3家企业仍受利益驱动,拒不拆除。

以上事实,有被告向法庭提交的自治区主要污染物总量减排工作领导小组以《自治区主要污染物总量减排工作领导小组公告》(宁减排发[2013]1号)及环保部门提供的文书、环评材料等为证。事实清楚,足以认定。被告根据区、市下发的文件和对原告调查核实的情况,下发责令申请人限期关闭拆除淀粉加工设备,并无不当。

本案当中,原告是属于《自治区主要污染物总量减排工作领导小组公告》(宁减排发[2013]1号)确定的西吉县19家10000吨以下淀粉淘汰企业中一员事实清楚,足以认定。早在2016年时,西吉县就成立了依法强制关闭马铃薯淀粉加工企业领导小组办公室,由原西吉县商务和经济技术合作局履行该办公室相关职责,同年8月27日,原西吉县商务和经济技术合作局就向原告送达了责令关闭的通知书,但原告在权利救济期内,并未提起行政复议和行政诉讼。2017年6月9日,原告为扩大生产规模而私自开工建设被西吉县城乡建设和环境保护局责令改正违法行为,并于2017年6月12日作出对原告罚款的行政处罚。原告作为自治区命令淘汰的企业,在相关单位进行处罚后,仍一意孤行进行非法生产。也就是说,原告早在2016年8月27日就知道,相关单位要对自己非法经营的淀粉厂要进行拆除的事实。2018年5月2日,被告联合西吉县城乡建设和环境保护局下发西发改发[2018]82号《关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知》,其实是2016年8月27日原西吉县商务和经济技术合作局对原告送达的责令关闭通知书的催告。同时反应出被告对本案所涉及的行政行为履行了法定的义务,程序合法的事实。

基于以上理由,望依法驳回原告的诉讼请求,以维护法律的严肃性。

被告西吉县发展和改革局向法庭提交了以下证据:

1.宁政发[2012]79号《自治区人民政府关于淘汰生产工艺落后马铃薯淀粉企业实施意见的通知》复印件一份,证明经宁夏回族自治区人民政府2012第12号政府公报确定,对固原市年产10000吨(不含10000吨)的马铃薯淀粉企业到2013年年底前全部淘汰的事实;

2.宁减排[2013]1号《自治区主要污染物总量减排工作领导小组公告》确定的西吉县19家10000吨以下淀粉企业淘汰目录复印件一份,证明其中表7明确列明西吉县恒源淀粉有限责任公司属于10000吨以下淘汰项目的事实;

3.西政发[2013]87号《关于印发西吉县2013年淘汰马铃薯淀粉企业实施方案的通知》复印件一份,证明经西吉县人民政府发文确认,西吉县恒源淀粉有限责任公司属于2013年淘汰马铃薯加工企业21家中的一员的事实;

4.西政办发[2013]195号《关于加快马铃薯淀粉企业废水深度处理和期限关停拆除设备的通知》复印件一份,证明经西吉县人民政府办公室发文确认,对文件附表2中要求关停的企业,一律无条件限期关停,其中包括对西吉县恒源淀粉有限责任公司关停的事实;

5.固政发[2015]37号《固原市关于促进马铃薯加工业优化升级的实施意见》复印件一份,证明固原市人民政府发文再次强调,对列为宁减排[2013]1号《自治区主要污染物总量减排工作领导小组公告》确定的10000吨以下淀粉企业淘汰目录的企业,仍未关闭的,全部淘汰关闭的事实;

6.西吉县人民政府促进马铃薯加工业优化升级工作目标责任书及市县两级签订的责任书复印件一份,证明2015年6月26日西吉县人民政府向固原市人民政府签订“目标责任书”,其中目标任务中明确列明要在2015年8月底前淘汰关停万吨以下马铃薯淀粉加工企业,其中包括对西吉县恒源淀粉有限责任公司关停的事实;

7.西政发[2016]121号《西吉县人民政府关于呈报西吉县依法强制关闭万吨以下马铃薯淀粉加工企业实施方案的报告》复印件一份8页,证明2016年8月17日西吉县人民政府向固原市人民政府上报“依法强制关闭万吨以下马铃薯淀粉加工企业实施方案”,方案后附的名单中包括对西吉县恒源淀粉有限责任公司关闭的事实;

8.西政办发[2016]133号《西吉县人民政府关于印发西吉县依法强制关闭万吨以下马铃薯淀粉加工企业实施方案的通知》复印件一份8页,证明西吉县人民政府办公室于2016年8月25日对证据7中的实施方案向县各乡(镇)人民政府、县直各部门进行印发的事实;

9.西党办发[2016]104号关于印发《西吉县党委、政府及有关部门环境保护责任的通知》复印件一份18页,证明2016年12月12日,中国共产党西吉县委办公室印发通知,明确各个单位环境保护责任的事实;

10.固政发[2016]35号《固原市人民政府关于对全市马铃薯加工企业进行整改的紧急通知》复印件一份2页,证明固原市人民政府要求各县区,对全市马铃薯加工企业进行整改,实现万吨以下加工企业关闭淘汰,万吨以上加工企业环保达标的事实;

11.固政办发[2016]52号《固原市人民政府办公室关于严格执行固政发[2016]37号文件的通知》复印件一份,证明2016年7月,固原市人民政府发文,要求各县区实现万吨以下加工企业于2016年9月底前全部关闭淘汰,万吨以上加工企业环保达标的事实;

12.西党发[2017]13号《关于印发<西吉县贯彻落实中央第八环境保护督察组督查反馈问题整改方案>的通知》复印件一份14页,证明中国共产党西吉县委员会于2017年5月5日印发通知,贯彻落实中央第八环境保护督察组督查反馈问题整改方案,其中明确了淘汰万吨以下马铃薯加工企业也属于中央第八环境保护督察组督查反馈问题之一的事实;

13.西吉县发改局、建环局西发改发[2018]82号《关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知》复印件一份,证明2018年5月2日,西吉县发改局、建环局发布紧急通知,要求包括西吉县恒源淀粉有限责任公司在内的三家淀粉加工企业务必于2018年5月8日前限期拆除淀粉加工设备设施的事实;

14.2018年5月3日《固原市人民政府专题会议纪要》复印件一份,证明2018年5月10日,固原市人民政府签发专题会议纪要,要求对包括西吉县恒源淀粉有限责任公司在内的6户淀粉加工企业务必于2018年5月底前完成关闭拆除任务的事实;

15.西吉县监察委员会关于中央第八环境督察组督查交办举报问题初核情况的报告复印件份5页,证明西吉县恒源淀粉有限责任公司设计年产5000t精淀粉的事实。

被告西吉县城乡建设和环境保护局辩称,1.政策方面:原告淀粉厂不符合宁夏区、市、县的政策,属于5000吨以下的淘汰关闭企业;2.原告的企业是中央第二环保督查组点名要求予以关闭的企业,是政治任务。结论是:原告的诉请于法无据,应当予以驳回。

被告西吉县城乡建设和环境保护局向法庭提交了四份证据及两份规范性文件,证据:

1.西吉县恒源淀粉有限责任公司马铃薯淀粉生产线建设项目环境报告表一份,证明西吉县恒源淀粉有限责任公司年产实际能力是5000吨精淀粉的事实;

2.第一次全国污染源普查工业源普查详表一份,证明确定西吉县恒源淀粉有限责任公司排放废水的受纳水体是葫芦河的事实;

3.西吉县城乡建设和环境保护局污染源现场监察记录一份3页,证明2016年7月15日西吉县恒源淀粉有限责任公司未办理任何技改环评手续,非法安装淀粉设备的事实;

4.西吉县城乡建设和环境保护局行政处罚决定书和送达材料一份共计14页,证明西吉县恒源淀粉有限责任公司未办理环评手续,受到行政处罚的事实。

规范性文件:

5.西吉县人民政府办公室西政办发(2016)133号文件一份,证明确定于2016年8月底前,西吉县恒源淀粉有限责任公司属于予以关闭的马铃薯淀粉加工企业的事实;

6.西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局西发改发(2018)82号文件一份,证明通知西吉县恒源淀粉有限责任公司务必于2018年5月8日前限期拆除淀粉加工设备设施,逾期将强制处理的事实。

经庭审质证,原告西吉县恒源淀粉有限责任公司对被告西吉县发展和改革局提交的证据质证后认为:提交的全部证据违法无效,依法不能成为据以作出西发改发(2018)82号行政决定的合法有效依据。因为,被告西吉县发展和改革局违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据》第一条。认为这15份证据不能成为被告西吉县发展和改革局据以作出发改发(2018)82号法定的规范性文件。因为这15份文件全部是政府的内部文件,属于具体的行政行为,不是属于规范性文件的抽象性行政行为,上述证据文件均对原告的切身利益作出了明确的处理决定。根据《行政处罚法》和《行政强制法》的相关规定,上述具体行政决定,关系到原告的切身利益,被告必须严格按照法律程序执行,包括催告、公告、下发规范正式的行政强制或者行政处罚决定书,并依法送达原告,原告享有申辩、复议、诉讼的权利。根据《行政诉讼法》的规定,行政机关据以作出具体行政行为的依据必须是国家法律、国务院行政法规、部门规章、地方性法规,被告西吉县发展和改革局向法庭提交的所有文件均不属于上述规范性法律文件。被告西吉县城乡建设和环境保护局对被告西吉县发展和改革局提交的证据均没有异议。原告对被告西吉县城乡建设和环境保护局提交的证据质证后认为:证据1不具有合法性,理由是,该证据产生的依据不合法,该报告表没有依法经过原告或者相关行政机关的正式委托,就出现了这份报告表。证据2不符合行政诉讼证据的合法性和有效性,仅仅是一个普查表,具体的普查机关是哪一个机关,不知道。按照规定,普查应该由相关的专业机关进行实施,被告没有职责、职权。证据3,检查程序不合法,不能作为实施本次具体行政行为的有效依据。证据4原告从来没有收到过,如果收到会申请行政复议或提起行政诉讼,故不能成为作出本次行政行为的合法有效证据。两份规范性文件:证据5是(2016)133号文件是一个具体的行政行为,不是一个抽象的行政行为,具体的行政行为应当依法送给具体行政行为相对人,也不是法律规定的规范性文件。证据6程序违法,不具有合法性。被告西吉县发展和改革局对被告西吉县城乡建设和环境保护局提交的证据质证后均没有异议。被告西吉县发展和改革局对原告提交的证据质证后认为:1.原告的第一组证据,证明原告具有本案的诉讼主体资格,但不能证明二被告侵犯了其合法权益。2.原告的第二组证据,原告在成立之初,的确是依法成立,但截至目前各项审批手续均已经过期,恰好能够证明原告处于证照不全,甚至无照、无证经营的事实。3.(2013)195号文件,是对涉及到的生产厂家的生产能力作的统计,不能认为该统计就不公正、不公平,与原告的举证目的没有关系。4.证据5及证据14与本案没有关联性。被告西吉县城乡建设和环境保护局对原告提交的证据质证后认为:证据1、证据9、证据11无异议,证据5和证据14与本案没有关联性。剩余证据的观点是,在当时的情况下具有合法性,和本案有关联性,但是从2018年中央第二环保督察组督查以来,这些证据就不具有合法性了。因为违反了党中央和国务院的政策,触犯了政治底线。西吉县政府是执行上级政府的命令,贯彻落实的是中央的政治任务,所以,法律问题和政策问题不能跟政治问题相抵触。

本院对原、被告提交的证据认证如下:原告提交的第一组证据来源合法,内容客观真实,能够作为认定本案事实的依据,予以采信。原告提交的第二组证据中,证据2、证据3、证据4、证据6、证据7、证据8、证据10、证据11来源合法,内容客观真实,与本案具有关联性,能够作为认定本案事实的依据,予以采信;证据9、证据12、证据13达不到原告的证明目的,故不予采信;证据5、证据14与本案没有关联性,故不予采信。被告西吉县发展和改革局、被告西吉县城乡建设和环境保护局提交的证据来源合法,但不能够直接证明其作出的行政行为程序合法的事实,故不予采信。

经审理查明,2017年6月9日,被告西吉县城乡建设和环境保护局对原告西吉县恒源淀粉有限责任公司进行调查,认为原告未办理任何环评审批手续,擅自开工建设。2017年6月12日,被告西吉县城乡建设和环境保护局作出西环罚告字(2017)7号行政处罚事先(听证)告知书,拟对原告作出罚款人民币21万元的行政处罚。2017年6月19日,被告西吉县城乡建设和环境保护局作出西环罚(2017)7号行政处罚决定书,对原告作出罚款人民币21万元的行政处罚。2018年5月2日,被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局作出西发改发(2018)82号《关于责令万吨以下马铃薯淀粉加工企业限期自行关闭拆除的紧急通知》,责令西吉县恒源淀粉有限责任公司、西吉县单家集金龙淀粉厂、西吉县旭日升淀粉加工厂等3家淀粉加工企业务必于2018年5月8日前限期拆除淀粉加工设备设施。逾期未完成拆除关闭工作的,县依法强制关闭马铃薯淀粉加工企业工作领导小组办公室将提请县依法强制关闭马铃薯淀粉加工企业工作领导小组依法予以强制处理。2018年6月1日,被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局将原告西吉县恒源淀粉有限责任公司的生产设备强制拆除。

本院认为,根据《中华人民共和国行政强制法》相关规定,行政机关作出行政强制执行决定前,应当以书面形式事先催告当事人履行义务,告知当事人履行义务的期限、方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人在收到催告书后有权进行陈述和申辩,行政机关应当充分听取当事人的意见。经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。本案中,被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局未事先催告当事人履行义务,未告知当事人享有陈述和申辩的权利,未作出强制拆除决定便强制拆除原告公司生产设备,程序违法。另外,在庭审过程中,被告西吉县发展和改革局称其依据宁减排(2013)1号文件《自治区主要污染物总量减排领到小组公告》以及区、市关于淘汰关闭万吨以下马铃薯淀粉加工企业相关文件精神拆除原告西吉县恒源淀粉有限责任公司的生产设备。被告西吉县城乡建设和环境保护局称其除了依据相关文件精神外,还因原告的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十五条、第四十六条,《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第三十一条,《中华人民共和国水污染防治法》第十七条、第五十八条、第五十九条,《宁夏回族自治区环境保护条例》第十五条的规定而强制拆除原告公司,但上述规定不能作为二被告强制拆除原告公司生产设备的依据,故二被告强制拆除原告公司生产设备适用法律错误。综上所述,原告请求确认被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局强制拆除原告生产设备违法的诉讼请求本院予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:

确认被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局强制拆除原告西吉县恒源淀粉有限责任公司生产设备的行政行为违法。

案件受理费50元,由被告西吉县发展和改革局、西吉县城乡建设和环境保护局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人或者代表人的人数递交上诉状副本,上诉于固原市中级人民法院。

审 判 长  马忠成

审 判 员  王 芳

人民陪审员  卢 明

二〇一九年一月二十九日

书 记 员  韩玉玉