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被委托人不依法运营生态环境部门应处罚谁?

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广东省佛山市顺德区人民法院

行 政 判 决 书

(2018)粤0606行初484号

原告佛山市三水区宏新五金厂(普通合伙),住所地佛山市三水区乐平镇范湖官地村大王布。

执行事务合伙人林国新。

委托代理人刘文霞,广东务正律师事务所律师。

被告佛山市三水区环境保护局,住所地佛山市三水区西南街文锋中路8巷。

法定代表人伍聪颖,局长。

出庭负责人李永豪,副局长。

委托代理人黄伟,该局工作人员。

原告佛山市三水区宏新五金厂(普通合伙)不服被告佛山市三水区环境保护局作出的三环罚(监)字〔2017〕第92号《行政处罚决定书》(以下简称《行政处罚决定书》),于2018年4月18日向本院提起诉讼。本院于同日受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告的执行事务合伙人林国新及委托代理人刘文霞,被告的负责人李永豪及被告的委托代理人黄伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年2月9日,被告作出《行政处罚决定书》,查明2017年11月28日,在被告执法人员对原告进行检查时,原告废水处理车间含铬废水反应池设置一台潜水泵,通过软管将废水抽至污水排放口,向外排放。经检测,排放废水含镍、六价铬、总铬等污染物。被告认为,原告的上述行为违反了《广东省环境保护条例》第二十五条第二款的规定,被告依据《广东省环境保护条例》第六十九条第二款的规定,对原告作出责令立即关闭的行政处罚。

原告诉称,一、被告对原告作出的《行政处罚决定书》是罔顾事实,错误理解适用法律、滥用行政权力。对被告作出的《行政处罚决定书》应依法予以撤销。

二、《行政处罚决定书》认定原告“通过软管将废水抽至污水排放口,向外排放,经检测,排放废水含镍、六价铬、总铬等污染物”部分与事实不符。1.污水处理员工私自将达标的废水通过软管直接排放到厂内清水池供中水回用系统使用,这一事实属实,原告并不否认。2.但是,原告并未将废水向外排放,没有对环境造成污染,被告现场执法人员组织的听证会上也已查明了该事实。所以,被告认定原告将废水向外排放与事实不符。3.废水处理员工未经总排放口直接排到厂内清水池的废水经被告的执法人员现场取样检测达标,该废水符合排放的标准,不会对环境造成污染的实际后果。可是,被告却罔顾以上事实,认定原告的行为情节严重,显然与事实和法律不符,被告作出的行政处罚应予以撤销。

三、被告对原告作出“责令立即关闭”的行政处罚有违“责罚相适应”的原则,也与法律的相关规定不符,属适用法律错误,认定原告违法行为情节严重亦无事实和法律依据。1.污水处理员工的违法行为也仅仅是从污染物处理设施中间工序私接软管(仅此而已),并无对外排放。而且私接软管排到清水池废水经被告检测达标,不会也没有对环境造成污染的后果。可见,该违法行为情节轻微。根据《广东省环境保护条例》第六十九条第二款规定,该违法行为应受到的行政处罚也仅是“责令限期改正,并处五万元以上十万元以下罚款”。但是,被告对原告作出“责令立即关闭”的行政处罚显然适用法律错误,责罚不相适应。2.根据《广东省环境保护条例》第六十九条第二款规定,只有达到情节严重,才应受到停业、关闭的行政处罚。而在本案中,污水处理员工的违法行为情节并不严重(如前所述)。而且,被告在组织的听证会上并未提供任何事实证据证明本案的违法行为达到了情节严重,也没有提供任何法律依据可以认定属于情节严重。被告无视客观事实,无视法律的规定,滥用权力,作出与事实和法律相悖的行政行为。

四、原告一直以来都严格按照环境保护部门的要求生产经营,从无违反环保法违法排污的行为。原告的排污设施经验收后符合环评要求,原告正常的生产经营不会对环境造成污染,应予恢复生产,不应受到“责令立即关闭”的行政处罚。1.原告于2016年底停产整改,自筹资金600余万元按照相关标准和要求对排污设施进行改造,改造后生产现场和各类污染物指标均达到排放要求。于2017年8月7日通过了专家现场验收。生产排污完全达到国家环保部门的排放标准。2.原告创建于1980年,是一家专业从事金属表面电镀的企业。在80年代中期曾被评为纳税大户。自成立到现在以来,原告都严格按照环保部门的要求生产经营,从无违法排污的行为,仅有的一次也是在2015年5月因与他人的经济纠纷被人故意陷害,被告责令停产整顿(原告被陷害的事实佛山市三水区乐平派出所有报案记录,被告也已调查核实,陷害人也已承认错误并与原告达成和解协议)。3.原告正常生产经营自完全达到排放标准。2017年10月28日晚上,污水处理员工陈文遣接水排污的原因是第二天环保部门及检验部门要对新增设的新菌池进行检查,因为新菌池水量不够,因此员工接软管接水到该水池中,并未对外开放,接的水都是处理好的符合排放标准的。4.被告对原告作出“责令立即关闭”的行政处罚,将导致原告工厂四个车间300余工人失业,对外订单生产不能完成构成违约,引发劳资矛盾和其他各方面的矛盾,给社会造成不安定因素,给原告造成无法估量的经济损失。

五、原告已将污水处理站发包委托给佛山市同盈环保服务有限公司(以下简称同盈环保公司)运营。之前所说的污水处理工的违法行为应由同盈环保公司承担法律责任,被告对原告作出的“责令立即关闭”的行政处罚主体不当。综上所述,被告对原告作出的行政处罚有违事实和法律的规定,属于滥用行政权力。因此,原告请求法院依法对被告作出的行政处罚应予撤销,以保证法律的正确实施。请求法院判决:1.撤销被告作出的《行政处罚决定书》;2.诉讼费用由被告承担。

原告在诉讼中提交了下列证据:

1.原告的《营业执照》(副本)复印件,证明原告的诉讼主体资格。

2.《行政处罚决定书》,证明被告作出的行政处罚不符合事实,违反法律规定,原告不服,向法院提起行政诉讼,要求对该处罚决定书进行撤销。

3.佛山市三水区宏新五金厂环保整改计划落实情况报告、验收会议签到表,证明原告在2016年底-2017年10月期间应环保部门要求对原告进行改造的事实,改造也经过专家的检验,原告的所有设备都是符合环保部门的要求。

4.和解协议,证明原告从建厂至今从未违反环保法的要求对外排污,仅有的2015年的处罚是被他人陷害。

5.佛山市三水区宏新五金厂污水治理营运合同,证明原告将污水处理的运营发包给第三方,污水处理厂员工的相应行为若要受到处罚,应该由承包方承担相应法律责任。

6.(三水)环境监测TS字(2016)第1604056号《监测报告》、(三水)环境监测TS字(2015)第1501021号《监测报告》,证明原告在经营过程中,每季度都要受到环保部门的现场检测,原告的每季度检测都是符合要求。

被告辩称,一、被告作出《行政处罚决定书》的事实、理由和依据。2017年11月28日,被告执法人员对原告进行检查,检查时原告废水处理车间含铬废水反应池设置了一台潜水泵,通过软管将废水抽至污水排放口,向外排放。经过检测,排放的废水含镍、六价铬、总铬等污染物。原告存在将污染物从污染物处理设施中间工序引出并排放的行为。原告的行为违反了《广东省环境保护条例》第二十五条第二款的规定。2018年1月5日,被告向原告发出三环罚(监)字〔2017〕第92号《行政处罚预先告知书》,告知原告违法的事实、理由、依据及陈述、申辩和申请听证的权利。原告收到《行政处罚预行告知书》后,在2018年1月8日提出听证申请。2018年1月25日,被告组织召开了听证会。依据《广东省环境保护条例》第六十九条第二款的规定,被告在2018年2月9日向原告送达了《行政处罚决定书》,责令原告立即关闭。

二、对原告诉讼请求的答辩。(一)原告指废水并没有向外排放,且根据采样监测结果显示是达标的,《行政处罚决定书》认定事实不符。被告认为:第一,含铬废水向外排放。2017年11月28日,被告执法人员到原告厂内检查时,废水处理车间含铬反应池设置了一潜水泵,通过软管将池内废水排出,这一事实原告是认可的。但原告认为废水是排向厂内清水池,供中水回用系统使用。对此,检查当天,被告执法人员是发现含铬废水反应池的废水通过软管抽至污水排放口(编号:WS-108001),通过污水排放口再流到排放水池。该事实有现场检查笔录、当晚操作工陈某谴调查询问笔录、现场照片、录像为证。废水并非排到厂内清水池。根据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第三十七条第(二)项第4点规定,视同为“外环境”:对于排放含第一类污染物的废水,其产生车间或车间处理设施的排放口。无法在车间或者车间处理设施排放口对含第一类污染物的废水采样的,废水总排放口或查实由该企业排入其他外环境处。根据对污水排放口(编号:WS-108001)污水的采样监测报告显示,污水含有镍、六价铬、总铬,属于第一类污染物。此外,污水排放口(编号:WS-108001)是该厂的废水总排放口,有排污口规范化设置。因此,该污水排放口(编号:WS-108001)视同为“外环境”,那么该厂将含铬废水通过软管排放至排放口(编号:WS-108001)的行为即为该厂将含铬废水向外排放。第二,废水采样监测结果达标并不影响对原告违法行为的认定。根据《广东省环境保护条例》第二十五条第二款的规定,废水监测报告监测了pH值、镍、六价铬、总铬四项污染因子,监测结果显示废水均含上述四项污染物。监测报告能证明排放的含铬废水属于污染物。因此,监测报告结果是否超标并不影响对原告将污染物从污染物处理设施中间工序引出并排放行为的认定。(二)原告认为私接软管,没有对外排放,且检测报告达标,行为情节轻微,并非情节严重,应受到行政处罚是责令限期改正并罚款,而不是责令停业关闭,《行政处罚决定书》适用法律错误,责罚不相适用。被告认为:根据法释〔2016〕29号《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第五款的规定,原告通过软管将污染物从污染物处理设施中间工序引出并排放的行为是通过暗管排放有毒物质,被告认定其行为是严重污染环境,属于情节严重,因此适用“情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”的罚则。第一,原告排放污染物行为属于通过暗管等逃避监管方式排放。根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款的规定,原告从含铬废水反应池引出的软管是地上的临时排污管道,属于暗管。第二,原告排放的污染物属于有毒物质。根据法释〔2016〕29号《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十五条第(三)项的规定:“下列物质应当认定为刑法第三百三十八条规定的“有毒物质”:……(三)含重金属的污染物……”根据监测报告显示原告污水排放口(编号:WS-108001)排放的废水含镍、六价铬、总铬这些污染物。根据《佛山市中级人民法院佛山市人民检察院佛山市环境保护局佛山市公安局关于办理环境污染犯罪案件若干问题的意见》第三点第(五)项规定,“重金属”除条文明文列举的铅、汞、镉、铬,还包括类金属砷、镍、铜、锌、银等共十四种污染物。镍、总铬、六价铬属于重金属,而含重金属的污染物认定为有毒物质,因此,原告排放有毒物质。(三)原告表示一直严格按照要求生产经营,从无违反环保法违法排污的行为,且排污设施经验收后符合要求,不会对环境造成污染,不应受到责令关闭的行政处罚。被告认为,原告2017年8月7日通过专家现场验收,2015年曾被人故意陷害,责令关闭的行政处罚将导致厂内工人失业等理由,与11月28日被告发现的违法行为并没有关系,不影响对其违法行为的认定。(四)原告认为污水处理站委托给同盈环保公司运营,违法行为应由同盈环保公司承担。原告作为排污者应当对其污染物排放行为承担法律责任,原告虽委托了第三方公司运营,但委托运营不能免除其作为排污者需承担的法律责任,其委托合同是双方的内部约定不能对抗法律规定。综上所述,被告作出的《行政处罚决定书》,认定事实清楚,证据确凿,适用法律依据正确,程序合法,请求法院驳回原告诉讼请求。

被告向本院提交了下列证据、依据:

1.原告的《营业执照(副本)》复印件、林国新的居民身份证复印件,证明被处罚对象身份清晰。

2.2017年11月28日现场检查笔录,林国新、陈某谴的调查询问笔录各2份,周某生的调查询问笔录、现场照片19张、处理工艺平面图、11.28采样现场平面图、(三水)环境监测TS字(2017)第1711031号《监测报告》、三水区环境保护监测站委托监测申请单、废水采样原始记录表、关于佛山市三水区宏新五金厂废水处理车间相片制作光盘制作说明、光盘1张、三环验〔2014〕145号《关于佛山市三水区宏新五金厂综合整治验收申请的批复》、佛山市三水区宏新五金厂污水治理营运合同,周某生、陈某谴的居民身份证复印件、劳动合同,废水处理车间改造后平面布置图、当事人送达地址确认书,证明原告存在将污染物从污染物处理设施的中间引出并排放行为,使用了暗管排放重金属,情节严重。

3.三环〔2017〕141号《关于关闭佛山市三水区宏新五金厂的请示》、三府复〔2017〕89号《佛山市三水区人民政府关于佛山市三水区宏新五金厂有关事宜的批复》,证明被告作出责令关闭的行政处罚决定经过佛山市三水区人民政府同意。

4.查封(扣押)现场笔录、行政强制措施审批表、案件集体讨论会议记录、查封(扣押)决定书、查封(扣押)清单、送达回证2份、佛山市三水区环境保护局关于延长查封期限的决定批阅笺、关于延长查封期限的决定、关于请求解除佛山市三水区宏新五金厂(普通合伙)排污设备、设施的查封(扣押)的申请书及佛山市三水区宏新五金厂环保整改计划落实情况报告、2018年1月3日现场检查笔录、现场照片8张、佛山市三水区环境保护局关于解除查封的决定书批阅笺、关于解除查封的决定、送达回证,证明被告对被处罚对象通过暗管违法排放污染物行为实施查封。

5.三环罪移字〔2017〕9号《涉嫌犯罪案件移送书》、案件材料清单、资质材料清单、涉嫌环境污染犯罪案件移送回执、关于佛山市三水区宏新五金厂通过暗管排放含重金属污染物案件的调查报告、受案回执、立案决定书,证明原告行为涉嫌刑事犯罪,被告将案件材料原件移送了公安机关,公安机关予以立案。

6.立案审批表、案件集体讨论会议记录、案件处理审批表、佛山市三水区环境保护局(行政处罚决定书)稿,证明被告对违法行为依法进行立案、审批。

7.三环罚(监)字〔2017〕第92号《行政处罚预先告知书》、送达回证,证明在作出处罚前被告有告知当事人违法的事实理由和依据及当事人的权利。

8.要求举行听证申请书、申辩书、当事人提交材料证据清单、委托书、广东务正律师事务所函、(三水)环境监测TS字(2016)第1604056号《监测报告》、和解协议、佛山市三水区宏新五金厂环保整改计划落实情况报告、验收会议签到表,证明原告收到预先告知书后提出听证申请要求。

9.行政处罚听证会通知书、送达回证、公告、公告进行公示情况、听证会签到表、听证会笔录、听证报告书,证明被告依法组织召开听证会,听证会后作出听证报告书。

10.《行政处罚决定书》、送达回证,证明被告依程序作出行政处罚决定。

11.蔡传敢、叶伟斌、罗建华、谢富、叶丽珊、温凯英、周赤红、钟国健的执法证复印件,佛山市三水区环境保护监测站的《计量认证证书》及附表1份、仪器检定证书3份(精密PH计105-3、721型可见分光光度计、AA-6800原子吸收分光光度计),谭锦华、梁雪群、杜爱联、刘云、黄耀华、陈宪文的监测人员上岗证复印件,证明执法人员有执法资格,监测单位有监测资质,采样、分析人员有上岗证。

被告提交了下列法律、法规:《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《广东省环境保护条例》《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》以及三办法〔2014〕32号《中共佛山市三水区委办公室佛山市三水区人民政府办公室关于印发佛山市三水区环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,证明被告作出被诉行政行为合法的依据。

经庭审质证,本院对上述证据作如下确认:

原告提交的证据,被告对证据的真实性、合法性无异议,本院对证据的真实性予以确认。

被告提交的证据,原告对证据1、3、7-9、11无异议,对证据2、10的真实性无异议,对证据4-6的真实性、合法性无异议,经查,被告提交的证据符合真实性、合法性、关联性的要求,本院予以采纳。

经审理查明,2017年11月28日,被告执法人员到原告处检查时发现,原告废水处理车间含铬废水反应池装置一台潜水泵,不经配套的废水处理设施处理,通过软管将废水直接从废水反应池抽至污水排放口。被告于2017年11月29日立案,2017年12月12日,被告作出三环〔2017〕141号《关于关闭佛山市三水区宏新五金厂的请示》,请求佛山市三水区人民政府批准被告责令原告关闭。2017年12月26日,佛山市三水区人民政府作出三府复〔2017〕89号《佛山市三水区人民政府关于佛山市三水区宏新五金厂有关事宜的批复》,同意被告责令原告关闭。2018年1月5日,被告作出三环罚(监)字〔2017〕第92号《行政处罚预先告知书》,告知原告拟处罚事项和陈述、申辩、听证权利。原告于同年1月5日向被告提交《要求举行听证申请书》并提交相应的陈述、申辩材料。被告于同年1月15日作出三罚环听【2018】1号《行政处罚听证会通知书》,并于次日送达给原告。被告于2018年1月25日举行听证会。经听证,被告作出《听证报告书》对原告的陈述、申辩意见不予采纳。2018年2月9日,被告作出《行政处罚决定书》并于同日送达给原告。

另查明,原告与同盈环保公司签订《佛山市三水区宏新五金厂污水治理营运合同》,将其污水处理车间承包给同盈环保公司,由同盈环保公司对原告生产过程中的污水进行处理。合同期为2012年9月1日到2017年9月1日。2017年11月28日,被告到原告检查时,代表同盈环保公司与原告签订上述合同的周某生及其雇佣的陈某谴仍为原告运营污水处理车间。原告的生产项目经过环保验收,经审批的污水处理车间处理污水的流程为:废水反应池—废水处理设施—污水排放口—排放水池—芦苞涌。

再查明,原告、被告均确认在被告检查时,原告污水处理车间的排放水池排放口未打开,案涉的污水直接从反应池抽至污水排放口到达排放水池,未排出厂外的芦苞涌。经被告取样监测,原告污水处理车间中含铬废水反应池以及污水排放口中的废水PH值、镍、六价铬、总铬含量均未超过标准限值。

本院认为,《广东省环境保护条例》第四条第二款规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”第六十九条第二款规定:“违反本条例第二十五条第二款规定,企业事业单位和其他生产经营者通过非核定的排污口排放污染物或者从污染物处理设施的中间工序引出并排放污染物的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正,并处五万元以上十万元以下罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”被告作为佛山市三水区人民政府环境保护主管部门,其对原告的环境违法行为具有查处的职权,行政程序合法,本院予以确认。

本案中,原告对《行政处罚决定书》认定的其废水处理车间含铬废水反应池装置一台潜水泵,通过软管将废水抽至污水排放口的事实无异议。经查,该事实有现场检查笔录、现场照片以及被告对陈某谴、周某生、林国新所作的《调查询问笔录》予以印证,本院予以确认。本案的争议焦点是被告认为原告违反《广东省环境保护条例》第二十五条第二款且情节严重,并作出责令立即关闭的行政处罚是否合法。被告认为,根据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定,原告属于私设暗管向外排放有毒物质的行为,应认定为情节严重。对此,本院认为,首先,《广东省环境保护条例》第二十五条第二款规定:“禁止通过非核定的排污口排放污染物;禁止从污染物处理设施的中间工序引出并排放污染物。”原告污水处理车间存在的行为明显违反了上述规定,被告对该违法行为进行立案查处于法有据。《广东省环境保护条例》第六十九条第二款对上述违法行为规定了一般情节和情节严重两种处罚情节和不同的法律后果。国家设立环境保护法律、法规的目的在于保障生态环境不被污染和破坏,因此,在判断违法行为是否情节严重方面,环境违法行为是否导致环境被污染、被破坏是重要的判断因素。本案中,原告、被告均确认原告污水处理车间将污水不经污水处理设施直接抽至排放口后,并未打开排放水池排放口,因此污水只储存在排放水池,并未实际上排放到厂外的芦苞涌。此外,根据佛山市三水区环境保护监测站对被告提取的原告污水处理车间含铬废水反应池、污水排放口废水的监测,案涉的废水PH值、镍、六价铬、总铬含量均未超过标准限值,因此就本案而言,原告污水处理车间违法处理污水的违法行为并未导致污水排放至芦苞涌,未实际上造成环境污染,被告认为违法行为属于情节严重明显不当。

其次,《广东省环境保护条例》第二十三条第五款规定:“企业事业单位和其他生产经营者可以委托具有相应能力的单位运营其防治污染设施或者实施污染治理,并与受委托单位签订协议,明确双方权利、义务及环境保护责任。受委托单位应当遵守环境保护法律、法规和相关技术规范的要求。”第六十七条第三款规定:“违反本条例第二十三条第五款规定,受委托单位未按照法律、法规和相关技术规范的要求运营防治污染设施或者实施污染治理,或者在运营防治污染设施或者实施污染治理中弄虚作假的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正,处五万元以上十万元以下罚款;受委托单位在运营防治污染设施或者实施污染治理中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”据此,在原告委托同盈环保公司运营污水处理的情况下,如同盈环保公司违反了法律法规,同盈环保公司亦应该承担环境违法行为的相应法律后果。本案中,根据查明的事实,违法行为的产生在于同盈环保公司处理污水人员的违规操作而导致,被告在未查明原告对于该违法行为的产生是否存在过错的情况,认定原告违反《广东省环境保护条例》第二十五条第二款且情节严重,属事实不清,明显不当。

再次,《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”第五条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”本案中,即使原告污水处理车间存在环境违法行为,但根据查明的事实,该违法行为并未造成严重的违法后果且并非不可以通过整改予以纠正,在该情况下,被告迳行认定原告污水处理车间存在的环境违法行为属于情节严重,责令原告关闭,有违上述法律规定的行政处罚基本原则,明显不当,应予撤销。

综上,被告作出的三环罚(监)字〔2017〕《行政处罚决定书》认定原告违反了《广东省环境保护条例》第二十五条第二款的规定且属于情节严重,事实不清、主要证据不足,明显不当,应该予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(六)项的规定,判决如下:

撤销被告佛山市三水区环境保护局作出的三环罚(监)字〔2017〕第92号《行政处罚决定书》。

本案受理费50元,由被告佛山市三水区环境保护局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。

审 判 长  涂远鹏

人民陪审员  陆意玲

人民陪审员  郑绮年

二〇一八年九月十三日

书 记 员  黎凯瑶