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非规模养殖严重污染环境可以依据《水污染防治法》处罚

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律师点评:非规模养殖环境污染的问题是困扰着部分生态环境部门执法的棘手问题之一,有的养殖户的养殖活动对环境造成了很严重的污染,如不处罚放任其污染环境,似乎有违生态环境部门的职责,处罚又不知道适用哪个法律条款合适。下面的判例是,非规模化养殖户与环境执法部门行政处罚的判决书,该案经过了两级法院审理,两级法院均认为,养殖户污染物排放的浓度高,污染环境的时间长,适用《水污染防治法》的有关条款处罚并无不当。法岸环境律师认为该判决书对生态环境部门的执法工作有一定的借鉴意义。在这之前,本公众号也发表过非规模化养殖户因行政处罚产生诉讼的相关判决,文章最后我们链接了之前刊登的判决书,大家可以比较者看看。

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

(2018)苏06行终653号

上诉人(原审原告)于连付,男,1951年7月1日生,××族,住海安市。

委托代理人谢庆斌,北京市炜衡(南通)律师事务所律师,系法律援助律师。

被上诉人(原审被告)海安市环境保护局,住所地海安市。

法定代表人暨应诉负责人丁国祥,局长。

委托代理人王浩,海安市环境保护局政策法规科科长。

委托代理人颜建伟,海安市环境保护局科员。

上诉人于连付因环保行政处罚及赔偿一案,不服江苏省如东县人民法院(2018)苏0623行初62号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

一审法院经审理查明,原海安县环境保护局(现海安市环境保护局,以下简称海安环保局)接到“县263专项行动领导小组办公室”关于于连付畜禽养殖污染问题的交办单后,于2017年9月13日至海安县××××组于连付养殖蛋鸡的场地进行了检查。经检查发现,于连付将养殖过程中产生的粪便存贮于泥塘内,无防渗漏措施。同日,海安环保局进行了现场检查勘察,并对现场进行了拍照,于现场泥塘粪水存贮点采集水样一份。同年9月20日,海安经济技术开发区管理委员会作出情况说明,主要内容为,“该区上湖村19组于连付养殖蛋鸡5500鸡左右,经多次检查发现该养殖户鸡粪直排。请海安环保局对该养殖户进行处罚。”2017年9月22日,海安县环境监测站对于连付存贮于泥塘的粪水作出(2017)环监(水)字第(270)号监测报告,结论为:pH为8.29(无量纲),化学需氧量6.60×10³mg/L,氨氮1.54×10³mg/L。2017年9月30日,海安环保局对于连付进行了调查并形成了询问笔录,于连付陈述称,“其从事蛋鸡养殖约有30年,现建有鸡舍3座,存栏量5000羽,此前养殖产生的粪便均直接存贮在两个泥塘内(一个泥塘在其家门前,另一个泥塘位于鸡舍东北侧),未采取任何防渗防雨措施。同年9月2日,南通市电视台曝光后,于连付意识到问题的严重性,对两个泥塘内鸡粪进行了清理,并花费7600元购买了一个储存罐,将产生的鸡粪存贮在储罐内”。同年10月13日,海安环保局作出环境违法行为立案登记表,对于连付实施的上述行为予以立案查处。同年11月1日,海安环保局作出行政处罚告知书,告知于连付违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定,并告知于连付享有陈述、申辩和申请听证的权利。同年11月7日,于连付收到该告知书。海安环保局根据于连付的申请,于同年11月10日向于连付发出听证通知书,后于同年11月24日组织了听证,并于同日作出听证意见书。海安环保局查明,于连付在海安县××××组从事蛋鸡养殖,存栏约5000羽。养殖过程中,产生的粪便直接存贮在两个泥塘内,两个泥塘均为人工挖的土坑,未采取任何的防渗和防雨措施。海安环保局认为,于连付的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》(2008修订)(以下简称《水污染防治法》)第二十一条、第三十六条的规定,应当予以处罚。同年12月11日,海安环保局依据《水污染防治法》第七十六条第八款的规定作出海环罚决字[2017]174号行政处罚决定书,责令于连付立即停止污染行为,消除污染,并处罚款人民币贰万元,同时告知于连付可以申请复议或者提起行政诉讼等。于连付不服该处罚,向一审法院提起诉讼,请求撤销海环罚决字[2017]174号行政处罚决定,并要求海安环保局赔偿其损失8万元。

一审法院认为,《水污染防治法》第八条规定,县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。海安环保局作为原海安县环境保护主管部门对辖区内水污染行为有权进行调查处理。本案的争议焦点为:1、海安环保局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚,依据是否充分,适用法律是否准确,量罚是否适当,程序是否合法?2、于连付要求海安环保局赔偿其损失8万元是否有事实和法律依据,应否得到支持?

第一,关于海安环保局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚,依据是否充分,适用法律是否准确,量罚是否适当,程序是否合法的问题。首先,关于涉诉行政处罚所认定的事实是否清楚,依据是否充分的问题。于连付认为,在海安环保局作出涉诉行政处罚决定前,其已经在村、镇及县263办公室的指导下进行了整改,故海安环保局作出的涉案行政处罚事实错误。对此,《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。该法第三十八条第一款第(二)项规定,调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:(一)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。此外,《环境行政处罚办法》第七条规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。根据上述法律、规章的规定可见,违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算,在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。且对于违反环境保护法律、法规和规章的行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。本案中,于连付的养殖生鸡排粪的违法行为呈继续状态,海安环保局给予行政处罚的时间从其行为终了之日起计算并未超过两年。况且,对于违法行为是否应当给予行政处罚并非仅仅考量相对人是否已经改正违法行为,还需考量违法行为情节的轻重,有无造成危害后果等。于连付从事蛋鸡养殖约30年,一直将养殖过程中产生的粪便直接存贮在两个人工挖的泥塘内。于连付虽然没有直接将鸡粪排放至河内,但也未采取任何防渗漏措施,属于间接排放,对水源具有一定的污染,其行为具有一定的危害后果。海安环保局对于连付的养殖场所进行了检查,制作了现场检查笔录,进行了取样,拍照,并作出了监测报告。此外,还向于连付进行调查询问,于连付陈述了其养殖情况以及将养殖过程中产生的粪便直接存贮在两个人工挖的泥塘内,而未采取任何防渗漏措施的违法事实。涉案行政处罚认定于连付在海安县××××组从事蛋鸡养殖,存栏约5000羽。养殖过程中,产生的粪便直接存贮在两个泥塘内,两个泥塘均为人工挖的土坑,未采取任何的防渗和防雨措施的事实清楚,证据充分。其次,关于海安环保局作出的行政处罚适用法律是否准确,量罚是否适当的问题。于连付认为,海安环保局作出的涉诉行政处罚适用法律错误。根据《水污染防治法》第三十六条规定,禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。该法第七十六条第一款第(八)项规定,利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施,消除污染,处以罚款;逾期不采取治理措施的,环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。第二款规定,有前款第三项、第六项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;有前款第一项、第四项、第八项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;有前款第二项、第五项、第七项行为之一的,处五万元以上五十万元以下的罚款。本案中,于连付利用人工挖的土坑直接用于存贮养殖过程中产生的粪便,而未采取任何防渗漏措施,其行为违反了上述法律的规定。海安环保局依据《水污染防治法》第七十六条的规定作出涉诉行政处罚并无不当。鉴于于连付在查处过程中作出积极整改措施,海安环保局给予其量罚幅度内最低数额的罚款,也体现了处罚与教育相结合的原则,量罚适当。但需要指出的是,海安环保局在涉诉行政处罚决定将第七十六条第一款第八项误写为第七十六条第八款,望引以为戒,在今后文书中所列的引用条款应该规范。再次,关于海安环保局作出的涉诉行政处罚程序是否合法的问题。根据《环境行政处罚办法》第二十二条的规定,环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为,应当进行初步审查,并在7个工作日内决定是否立案。经审查,符合下列四项条件的,予以立案:(一)有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为;(二)依法应当或者可以给予行政处罚;(三)属于本机关管辖;(四)违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年,法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的,从行为终了之日起计算。第二十四条规定,对需要立即查处的环境违法行为,可以先行调查取证,并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。第四十八条规定,在作出行政处罚决定前,应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。第五十一条规定,本机关负责人经过审查,分别作出如下处理:(一)违法事实成立,依法应当给予行政处罚的,根据其情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;(三)符合本办法第十六条情形之一的,移送有权机关处理。第五十五条规定,环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。本案中,海安环保局于2017年9月13日对于连付的涉案违法行为进行了初查,于同年9月22日作出相关监测报告,同年9月30日对于连付进行调查询问,但其直至2017年10月13日才立案,其决定是否立案的期限超过了《环境行政处罚办法》第二十二条所规定“在7个工作日内决定是否立案”的期限,且从海安环保局查明的事实看于连付从事养殖蛋鸡约30年,一直违法排放鸡粪,本案也不存在《环境行政处罚办法》第二十四条所规定的需要立即查处的情形,即使属于该条规定的情形,也应当在7个工作日内决定是否立案,故海安环保局作出涉案行政处罚的程序轻微违法。同时,根据该办法第五十一条的规定,给予行政处罚的,应当经本机关负责人审查。但海安环保局所提供的证据不能体现该处罚决定已经相关负责人审查,希望海安环保局在今后诉讼中加强证据的举证工作。此外,海安环保局给予于连付罚款2万元,属于较大数额的罚款,海安环保局依法进行了听证,并在规定的期限内作出涉诉行政处罚,相关程序符合该办法的规定。

第二,关于于连付要求海安环保局赔偿其损失8万元是否有事实和法律依据,应否得到支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,侵犯了公民、法人或者其他组织合法权益,造成损害的,受害人有取得赔偿的权利。本案中,虽然海安环保局在作出涉案行政处罚过程中,没有及时立案,程序轻微违法,但对涉案行政处罚的事实认定以及处罚结果并不产生影响,对于连付的权利不产生实际影响。于连付所主张的其接到行政处罚后因走神脚受伤的治疗费用及误工损失,听证支付的律师费用以及其女儿的误工费用与涉案行政处罚之间亦无因果联系,故于连付所主张的损失,无事实和法律依据,不予支持。

综上,海安环保局所作的涉诉处罚决定事实清楚,适用法律准确,但其未在规定的期限内立案,程序轻微违法。鉴于程序轻微违法行为未对于连付的权利产生实际影响,故依法确认涉诉行政处罚决定违法,而不予撤销。于连付要求撤销涉诉行政处罚决定以及要求海安环保局赔偿其损失8万元的诉讼请求,无事实和法律依据,依法不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项的规定,判决:一、确认海安市环境保护局作出的海环罚决字[2017]174号行政处罚决定书违法。二、驳回于连付的其他诉讼请求。

上诉人于连付上诉称,1.上诉人将鸡粪便直接存贮在没有防渗防雨措施的泥塘内的行为,在被上诉人海安环保局作出案涉处罚决定时,已按照相关规定和要求进行了整改。上诉人的行为显属轻微并已及时纠正,更没有造成任何的危害后果,依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定,应不予行政处罚。被上诉人适用《水污染防治法》第二十一条、第三十六条规定作出案涉处罚决定错误。2.案涉行政处罚针对的是上诉人的鸡粪便存贮行为,而不是排放行为;且上诉人的养鸡场从数量或所处的区位看,都不属于《畜禽养殖业污染物排放标准》规定的畜禽养殖区或畜禽养殖场,监测报告依据《畜禽养殖业污染物排放标准》认定本案事实是错误的。3.上诉人所存贮的鸡粪便在危害程度上与《水污染防治法》第三十六条、第七十六条规定的“含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物”不同,案涉处罚决定按照《水污染防治法》第七十六条的规定,对上诉人存贮鸡粪便的行为进行处罚不合理。请求二审法院撤销江苏省如东县人民法院(2018)苏0623行初62号行政判决,将本案发回重审。

被上诉人海安环保局答辩称,1.被上诉人作出案涉处罚时已经考虑上诉人积极整改的情节,并在法定处罚幅度内按照最低标准进行处罚。2.水污染防治法包括对地表水体和地下水体的污染防治。上诉人采用无防渗漏措施的坑塘存贮畜禽粪便,对地下水体构成了污染,视同为排放行为。3.上诉人的养鸡场虽然达不到《畜禽养殖业污染物排放标准》规定的规模,但其存贮的鸡粪便中相关项目的含量已超过该排放标准,应认定为污染物。由于一般污水排放标准要高于畜禽养殖业污染物排放标准,会对上诉人不利,因此参照《畜禽养殖业污染物排放标准》认定本案事实对上诉人是有利的。

于连付提起上诉后,一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理,对一审判决认定的事实予以确认。

本院认为,地下水是水资源的重要组成部分,地下水环境安全和保护是水污染防治的重要内容,《水污染防治法》对地下水体的污染防治作出了相应的规定。污染物通过渗透进入地下水体是导致地下水体污染的重要原因。《水污染防治法》第三十六条和第七十六条第一款第(八)项的规定,即是对含有毒污染物的废水、含病原体的污水及其他废弃物通过渗漏而污染地下水体的防治措施。

本案中,上诉人于连付将养殖蛋鸡所产生的粪便直接存贮在没有采取防渗漏和防雨措施的泥塘内,量大且持续时间较长,粪便中产生的氨氮和化学需氧量的浓度均超过《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)中规定的最高允许日均排放浓度十余倍。该行为属于污染水体的排放行为,海安环保局据此对于连付作出被诉处罚决定正确。理由是:首先,经查询相关资料,氨氮是水体中的营养素和主要耗氧污染物,在一定条件下可转化为亚硝酸盐,是一种致癌物质,对人体健康极为不利;同时对水生物具有较强的毒害作用。化学需氧量高意味着水中含有大量的有机污染物,这些有机污染物可在若干年内对水生物造成持久的毒害作用,严重破坏水生态环境,植物、农作物若用该受污染的水灌溉,则容易生长不良;人若食用,则可能致癌、致畸形、致突变。于连付存贮的鸡粪便中所含有的氨氮和化学需氧量浓度高,其毒害性与《水污染防治法》第三十六条规定的“含有毒污染物的废水、含病原体的污水”相当,被上诉人海安环保局将其认定为《水污染防治法》第三十六条规定的“其他废弃物”并无不当。其次,于连付养殖的蛋鸡数量虽然达不到集约化、规模化畜禽养殖场的标准,但由于其排放持续时间长、存贮量大,且污染物含量明显偏高,其危害性并不小于集约化、规模化的畜禽养殖场,被上诉人海安环保局参照适用《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)亦无不当。再次,渗透是污染物向地下水体排放的一种主要形式,于连付所存贮粪便中污染物的浓度即为其向地下水体排放时的浓度。由于于连付没有采取任何防渗漏措施,其存贮的鸡粪便中的污染物必然会源源不断地向地下水体渗透,并对周边水环境造成污染和破坏。故海安环保局适用《水污染防治法》(2008年版)第七十六条第一款第(八)项规定对于连付作出案涉处罚决定,具有事实根据和法律依据

关于上诉人在案涉处罚决定作出前已对其违法行为进行整改,是否属于行政处罚法第二十七条规定的“不予行政处罚”的情形。首先,如前所述,于连付的违法事实和危害后果客观存在,依法应受到行政处罚。其次,于连付的违法行为已被海安环保局检查发现,其进行整改的时间(即其违法行为终了的时间)至案涉处罚决定作出的时间未超过二年,即未超过行政处罚时效。再次,根据《水污染防治法》第七十六条第一款规定,于连付依法本就应当停止违法行为,采取治理措施,消除污染。况且,法律并未规定因行为人已采取整改措施而免除对行为人的处罚。故于连付以其已采取整改措施为由,主张根据行政处罚法第二十七条规定不予行政处罚,缺乏事实根据和法律依据,本院不予采纳。

综上,一审法院所作判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法,依法应予维持。于连付的上诉请求和理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判决。

二审案件受理费50元,由上诉人于连付负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 杨德华

审 判 员 谭松平

审 判 员 仇秀珍

二〇一八年十一月二十六日

法官助理 金保阳

书 记 员 王佳馨