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行政机关要如何行使自由裁量权

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律师点评:自由裁量是法律赋予行政执法机关的权利,为了规范行政执法机关行使自由裁量权,《行政处罚法》第四条、第五条对自由裁量权的行使作出了原则性的规定,各地市也相继制定了各自的基准和细则,行政机关应当依据《行政处罚法》的原则及相应的裁量基准和细则作出处罚决定。

下面判例中的行政机关对当事人作出了顶格处罚的决定,一审法院认为其违反了比例原则,作出了变更处罚数额的判决书,二审法院根据案情和所在地的自由裁量标准撤销了一审判决。我们在公众号上推出这一判例是认为,本判决书对行政机关如何行使自由裁量权作出了较为合理的阐述,对行政机关行使自由裁量权具有一定的借鉴作用,同时我们也提醒行政机关,如果我们不恰当的行使了自由裁量权,人民法院是有可能变更行政处罚内容的。

山东省济南市中级人民法院

行政判决书

(2019)鲁01行终155号

上诉人(一审被告)济南市历下区环境保护局,住所地济南市。

法定代表人夏武军,局长。

委托代理人史展辉,济南市历下区环境保护局工作人员。

委托代理人罗祥虎,山东众成清泰(济南)律师事务所律师。

被上诉人(一审原告)山东省征兵接待处,住所地济南市。

法定代表人郎益霜,总经理。

委托代理人吴磊,山东省征兵接待处工作人员。

委托代理人潘正茂,山东舜达律师事务所律师。

一审被告济南市历下区人民政府,住所地济南市历下区解放东路99号。

法定代表人谢兆村,区长。

委托代理人王岩,济南市历下区人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人马腾,山东众英律师事务所律师。

上诉人济南市历下区环境保护局(以下简称历下区环保局)因与被上诉人山东省征兵接待处、一审被告济南市历下区人民政府(以下简称历下区政府)环境行政处罚、行政复议纠纷一案,不服济南市历下区人民法院(2018)鲁0102行初91号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理,现已审理终结。

本案争议形成过程如下:历下区环保局于2017年9月4日作出济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》,主要内容为:2017年8月23日,历下区环保局执法人员接举报反映济南市山东省征兵接待处宾馆楼六楼楼顶一套六台中央空调室外机组噪声扰民,经现场检测发现中央空调室外机组噪声超过国家规定标准,该行为违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十四条第二款、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十二条之规定。依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定,对山东省征兵接待处作出如下处罚决定:责令改正环境违法行为;处以罚款人民币三万元。山东省征兵接待处不服向被告历下区政府申请行政复议。被告历下区政府于2017年12月27日作出历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》,维持了济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》。山东省征兵接待处不服,提起诉讼。

一审法院经审理查明,2017年8月23日,历下区环保局执法人员接举报反映济南市山东省征兵接待处宾馆楼六楼楼顶一套六台中央空调室外机组噪声扰民,经现场检测,在南界外一米处,20时55分(昼间)噪声为64.7分贝,22时38分(夜间)63.4分贝,均超过GB12348-2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》表1中Ⅰ类区排放极限。后历下区环保局进行了调查询问、现场勘查等调查程序。2017年8月25日,历下区环保局向原告送达了济历下环改字[2017]第235号《责令改正违法行为决定书》,依据《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定,责令原告自接到决定书之日起,15日内对其违法行为予以整改,并告知救济途径及期限,可在接到决定书之日起六十日内向历下区政府复议办公室申请行政复议;或者在收到决定书之日起六个月内直接向历下区人民法院提起诉讼。2017年8月26日,针对历下区环保局责令改正违法行为决定书的要求,原告向历下区环保局出具了《山东省军区征兵接待处空调机组整改方案》,提出了具体的整改方案、整改时间。2017年8月28日,历下区环保局向原告送达了济历下环告字[2017]第63号《行政处罚告知书》,告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及拟作出的处罚决定,并告知原告七日内有进行陈述、申辩的权利。2017年9月4日,历下区环保局下达济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》,并于同日向原告送达。原告山东省征兵接待处不服,于2017年9月30日向被告历下区政府申请行政复议。历下区政府于2017年10月11日决定予以受理,并于同日向原告送达了历下政复办受字[2017]58号《行政复议申请受理决定书》,次日向历下区环保局送达了历下政复办答字[2017]58号《行政复议答复通知书》。因案情复杂,历下区政府于2017年11月29日作出历下政复延字第58号《延期审理通知书》,并送达给山东省征兵接待处和历下区环保局。被告历下区政府于2017年12月27日作出历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》,维持了济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》。

另查明,原告山东省征兵接待处系1990年5月10日成立的非公司法人,2004年10月27日其营业执照被吊销。

一审法院认为,本案的焦点问题是:一、原告作为行政相对人主体是否适格;二、被告历下区环保局所作出的行政处罚决定证据是否确凿、适用法律、法规是否正确、程序是否合法;三、被告历下区环保局所作出的行政处罚决定是否明显不当。

关于焦点一,根据《中华人民共和国民法总则》第三章第一节、第四章的有关规定,原告山东省征兵接待处虽被吊销营业执照,但其非法人组织的资格并未终止,其仍可作为诉讼主体承担法律责任,因此其作为行政相对人承担法律责任主体适格,对原告关于其作为行政相对人主体不适格的主张不予支持。

关于焦点二,《中华人民共和国环境保护法》第七条规定,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境行政处罚办法》第十四条第一款规定,县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。历下区环保局具有对本辖区环境保护工作实施行政处罚的职权。本案中,被告历下区环保局经过现场检测,并进行调查询问、现场勘验等调查程序,认定原告山东省征兵接待处噪声污染超标事实清楚,证据确凿;其依照法律、法规规定的法律程序履行了告知权利、送达等法定程序,程序合法;其依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定,对山东省征兵接待处作出如下处罚决定:责令改正环境违法行为;处以罚款人民币三万元,适用法律正确。原告山东省征兵接待处提出被告历下区环保局所适用的测量标准和方法错误,但其提出应当适用的测量标准和方法均已废止,历下区环保局依据GB12348-2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》表1中Ⅰ类区的标准予以判定原告环境噪声排放超标并无不当,对原告的该项主张不予支持。原告山东省征兵接待处提出被告历下区环保局没有按照规定给原告足够的整改时间便仓促作出行政处罚,其处罚程序违法。一审法院认为,根据《环境行政处罚办法》第十一条第一款的规定,环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条第二款规定,根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。本案中,被告历下区环保局所作的责令改正行为为行政命令,与本案行政处罚行为不是同一行政行为,责令改正行为作出,不影响对其已经发生的违法事实予以处罚。对原告山东省征兵接待处的该项主张,不予支持。

关于焦点三,行政处罚行为应当遵循比例原则,该原则要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护,如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《环境行政处罚办法》第六条规定,行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的,并综合考虑以下情节:(一)违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响;(二)当事人的过错程度;(三)违法行为的具体方式或者手段;(四)违法行为危害的具体对象;(五)当事人是初犯还是再犯;(六)当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的,行政处罚种类和幅度应当相当。本案中,《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款规定,工业生产、建筑施工作业以及其他生产经营活动中产生的噪声或者其边界噪声超过国家规定标准造成环境噪声污染的,由环境保护行政主管部门责令改正,限期治理,并可处以五千元以上三万元以下罚款。原告的违法行为超出相关的标准幅度不大,所造成的环境污染影响幅度有限,没有证据表明,原告系再犯,在被告历下区环保局下达责令改正的决定后,原告山东省征兵接待处积极进行整改,改正违法行为的态度较好,在上述情况下,被告历下区环保局进行相对较轻的行政处罚,便可达到其防治环境噪声污染的行政管理目标,其在法定的处罚幅度内顶格处罚,不符合比例原则,属于行政处罚明显不当的情形。

综上,被告历下区环保局所作行政处罚行为证据确凿、适用法律、法规正确、程序合法,但其行为不符合比例原则,行政处罚明显不当,依法予以变更处罚额度为人民币10000元。原告并未明确要求撤销行政复议决定,但其将历下区政府列为被告起诉,历下区政府所作复议决定维持原行政行为,根据原行政行为与复议决定统一性原则,按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,原行政行为与复议行为应当一并审查。原告诉求中包含着对复议行为进行审查的诉求。历下区政府依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定,作出的行政复议决定程序合法。但原行政处罚行为明显不当,依法予以变更,故对行政复议决定,依法予以撤销。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第七十九条的规定,判决:一、撤销被告历下区政府作出的历下政复决字[2017]58号《行政复议决定书》;二、变更被告历下区环保局作出的济历下环罚字[2017]第63号《行政处罚决定书》中处以罚款人民币三万元的处罚决定,改为处以罚款人民币一万元。案件受理费人民币50元,由被告历下区环保局负担。

上诉人历下区环保局不服一审判决上诉称,一、被上诉人在一审诉讼请求中要求撤销行政处罚而未要求变更行政行为,一审法院在审理过程中也未向诉讼参加人释明被上诉人应当变更诉讼请求为变更行政行为的情况下,一审法院却判决变更行政处罚,不符合不告不理原则。二、一审法院在确认行政处罚合法的情况下,依法应当驳回被上诉人的诉讼请求,不能又以“明显不当”为由变更行政处罚。三、一审法院以“明显不当”为由变更上诉人的行政处罚数额,存在司法干预行政权之虞,本案上诉人作出的行政处罚行为明显没有达到明显不当的程度,一审法院将行政处罚变更为1万元,也没有相应的法律依据和事实依据。请求:撤销一审判决,依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。

被上诉人山东省征兵接待处未提交书面答辩意见。

本院查明事实与一审法院查明事实一致,本院予以确认。

二审中,上诉人提交了2017年噪声超标行政处罚案件列表,被上诉人对该证据的真实性无异议,但认为该证据只是对部分案件的相应处罚结果,不能代表全部,上诉人的行为依据应当是法律法规的规定,同时结合涉案单位的改正情况因素综合考虑,不应当一味地给予顶格处罚。本院认为,该证据具备真实性、合法性及关联性,可以作为定案参考依据。

本院认为,本案争议焦点为:一、上诉人环保局作出的涉案行政处罚是否合法;二、一审法院认为严重不当是否正确。

关于焦点一,《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。”第四十四条第二款规定:“在商业经营活动中使用空调、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备、设施的,其经营管理者应当采取措施,使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。”第五十九条规定:“违反本法第四十三条第二款、第四十四条第二款的规定,造成环境噪声污染的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正,可以并处罚款。”历下区环保局作为环境保护行政主管部门,对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理,对造成环境噪声的,有权作出环境行政处罚。被上诉人山东省征兵接待处为全民所有制的非公司法人,于1990年5月10日成立,登记于山东省工商行政管理局,虽于2004年10月27日被吊销营业执照,但其法人资格并未注销,是具备独立享有法律权利、承担法律责任的组织,故其作为行政行为相对人具备主体资格。

本案上诉人历下区环保局于2017年8月23日接群众举报,对被上诉人山东省征兵接待处进行现场检测,并经现场勘验、调查询问等程序,制定现场勘验笔录、调查询问笔录、污染源现场监察记录表等,通过对噪声检测,形成噪声检测报告。上诉人依据GB12348-2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》表1中Ⅰ类区的标准予以判定被上诉人环境噪声排放超标,事实清楚、证据充分。后经调查询问涉案单位工作人员,对涉案单位依法告知享有的权利,依据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条、《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款之规定,对山东省征兵接待处作出责令改正环境违法行为;处以罚款人民币三万元的处罚决定。根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定,环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定,上诉人于2017年9月4日向被上诉人送达行政处罚决定,符合环境行政处罚相关程序规定,其处罚程序合法。

根据原行政行为与复议决定统一性原则,依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条之规定,原行政行为与复议行为应当一并审查。历下区政府作出的历下政复决字[2017]58号行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定,行政复议决定程序合法。

《环境行政处罚办法》第十条规定了环境行政处罚的种类,第十一条规定了责令改正或限期改正违法行为的行政命令,第十二条规定了行政命令的具体形式,同时规定行政命令不属行政处罚,行政命令不适用行政处罚程序的规定。因此,历下区环保局根据被上诉人违法事实作出限期责令改正环境违法行为并处罚款的决定,并不冲突,符合上述法律规定。

关于焦点二,环境行政处罚自由裁量权,是指环保行政部门在适用环境行政处罚相关法律、法规或规章所规定的处罚种类、行政处罚幅度内,享有的对行政相对人作出是否给予行政处罚、给予何种行政处罚及适用何种处罚幅度的自由决定权和处置权。《山东省环境噪声污染防治条例》第三十六条第一款规定:“工业生产、建筑施工作业以及其他生产经营活动中产生的噪声或者其边界噪声超过国家规定标准造成环境噪声污染的,由环境保护行政主管部门责令改正,限期治理,并可处以五千元以上三万元以下罚款。”该地方性法规规定赋予地方环保行政部门对行政处罚幅度享有自由裁量权。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定:“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定,认定确有错误的,人民法院可以判决变更。”确定行政处罚的正当性标准,是行政法治发展的必然趋势,2015年《中华人民共和国行政诉讼法》修订后,将明显不当的行政处罚增加为可由人民法院判决变更的情形,即法院在对行政行为进行合法性审查后,又将行政处罚的合理性纳入司法审查范围,促使行政机关依法合理行使行政管理职权。一审法院在对本案上诉人作出的环境行政处罚决定进行合法性审查后,又根据相关案情对处罚幅度作出合理性评判,具有法律依据。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定,人民法院在审理行政处罚案件时适用变更判决的情形通常只限于行政机关作出的行政处罚明显不当,这种明显不当应理解为超出了普通大众的认知和接受程度,以至于具有正常理性的普通人均能发现这种不公正性。主要表现行为为处罚畸重畸轻,即行政机关实际作出的行政处罚与被处罚人违法行为应受到的行政处罚相差悬殊,轻错重罚或重错轻罚,或相同情况不同对待,或不同情况不能分情况对待等。行政机关作为组织管理国家行政事务的执行机关,在作出行政处罚时常常考虑行政程序的公平性和行政管理的效能性。行政机关在行使自由裁量权时一般根据违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素确定具体裁量标准和适用条件,也常常涉及一些技术性、专业性问题和对行政目标、效率、资源等因素的综合考量,人民法院在审查行政机关的自由裁量权过程中应保持必要的谦抑,恪守司法审查有限原则,尊重行政机关初始判断权,避免以绝对化的正当性标准去评价行政程序和行政自由裁量权。

《环境行政处罚办法》第六条规定:“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的,并综合考虑以下情节:(一)违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响;(二)当事人的过错程度;(三)违法行为的具体方式或者手段;(四)违法行为危害的具体对象;(五)当事人是初犯还是再犯;(六)当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的,行政处罚种类和幅度应当相当。”环保噪声检测是环保部门运用专业检测仪器在不同时点对污染源进行的现场或在线检测,具有一定的专业技术性,环保行政部门作出的行政处罚是在以检测声级与标准值之间的差距基础上根据违法事实、性质并结合社会环境、行政目标等因素的综合考量,其处罚结论承载着政府发挥行政管理和为社会公众提供行政服务的目的。人民法院在司法审查中要注意考虑审判权行使的界限,把握必要的限度。参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量标准》(2018年版)对环境噪声超标的违法程度划分,边界噪声超标7分贝以下为较重,边界噪声超标7分贝至16分贝以下为严重,边界噪声超标16分贝以上为特别严重。本案上诉人通过检测得出被上诉人的中央空调室外机组边界噪音昼间为64.7分贝(标准为55分贝,超标9.7分贝),夜间为63.4分贝(标准为45分贝,超标18.4分贝),均超出国家规定的噪音排放标准,当事人对此事实并无异议,被上诉人的违法程度属于特别严重,上诉人对其予以顶格处罚并无不当。根据上诉人提交的2017年辖区内噪声超标案件情况,上诉人对所查处的2017年噪声超标处罚对象均作出责令改正环境违法行为,并处三万元罚款的处罚决定,涉案处罚决定体现了根据同一时期同类违法行为相似、处罚种类及幅度相当原则。故,一审法院将本案处以三万元的处罚决定变更为一万元不妥。

综上,上诉人的上诉理由成立,一审法院认定事实清楚,证据确实充分,但作出变更判决确有不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十六条、第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:

一、撤销济南市历下区人民法院(2018)鲁0102行初91号行政判决;

二、驳回被上诉人山东省征兵接待处的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元,由被上诉人山东省征兵接待处负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 孙继发

审 判 员 魏吉锋

审 判 员 张极峰

二〇一九年四月十七日

法官助理 张倩倩

书 记 员 聂林凤