河北马倍战律师事务所
咨询电话:13138191939

污水处理厂主管部门水务局因怠于履行监管职责被检察机关提起公益诉讼

 二维码 198

四川省自贡市贡井区人民法院

2018)川0303行初4

公益诉讼起诉人:自贡市贡井区人民检察院。

被告:自贡市贡井区水务局,住所地自贡市贡井区筱溪街花园路82楼。

法定代表人:刘文峰,局长。

委托代理人:廖跟东,四川博胜律师事务所律师。

委托代理人:许华英,四川博胜律师事务所律师。

公益诉讼起诉人自贡市贡井区人民检察院诉被告自贡市贡井区水务局不履行法定职责一案,本院于20181128日立案后,依法适用普通程序公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人自贡市贡井区人民检察院指派检察员李言福、关成出庭支持起诉,被告自贡市贡井区水务局法定代表人刘文峰及其委托代理人廖跟东、许华英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人自贡市贡井区人民检察院向本院提出诉讼请求:1.确认自贡市贡井区水务局对贡井区五宝镇污水处理设施怠于履行监督管理职责的行为违法;2.判令自贡市贡井区水务局依法履行监督管理职责,确保贡井区五宝镇污水处理设施正常运行,达标排放。事实和理由:五宝镇污水处理设施项目于20113月底完工并试运行,由被告负责运维监管。由于被告长期运维管理不当,导致五宝镇污水处理设施不仅失去处理功能,还造成旭水河严重生态环境污染,社会公共利益受到侵害。20184月,自贡市贡井区人民检察院向被告发出检察建议书,被告也于2018625日作了书面回复。但自贡市贡井区人民检察院跟进调查发现,被告在收到检察建议后,虽然采取了一定措施推进污水处理设施提标改造工作,但清淤工作并未进行,也未采取其他有效措施加强对五宝镇污水处理设施的监督管理,五宝镇污水处理设施现场无人管护、生物塘管道堵塞、部分人工湿地荒芜,大量枯萎植物直接腐烂在污水中,部分干渠污水渗流情况仍然严重,处理后的污水仍然处于严重超标状态。故自贡市贡井区人民检察院依法提起行政公益诉讼。

被告自贡市贡井区水务局辩称,被告依规对五宝镇污水处理设施确有监督管理职责,已监督管理实施了五宝镇污水处理厂东干渠、南干渠提升泵站新建、管网新建及西干渠技改工程建设,配合实施了西干渠污水处理厂提标改造工程项目。被告收到检察建议后,采取了积极态度,全面接受检察建议的要求,积极实施了上列三个方面的技改、提标和日常管理工作,但因各项工作的开展均需论证、立项、报批、环评、财评等流程,因此工作效果有迟延体现的客观情况,被告也将进一步加强污水处理的监管工作,促成工作效果的实际体现;对检察建议的回复局限于此前和今后开展的相关实际工作,相关文件、报告、批复没能作为附件由自贡市贡井区人民检察院予以验证,被告也认真总结不足,完善好今后的工作。五宝镇污水处理设施经过管网技改和提标改造的事实,已经实现了经处理后污水的部分达标排放,待釜指办发[2018]28号文件的提标改造方案完工后,将根本性解决污水排放不达标的原有情形。综上,被告认为其已对检察建议积极响应并认真履行了监督管理的法定职责,根据现有污水排放检测结果,公共利益受到侵害的情形已经消除,待五宝镇污水处理设施提标改造工程完工后,公益诉讼起诉人的诉讼请求也将得到实现,请求法院依法公平处理本案。

公益诉讼起诉人自贡市贡井区人民检察院针对其诉讼请求向法庭举示的证据如下:

第一组

(一)《四川省城市排水管理条例》、《四川省城镇供水排水运营单位运行监管办法》;

(二)《四川省城镇生活污水处理厂运行评估考核标准细则》部分内容摘选;

(三)贡府办发[2011]79号自贡市贡井区人民政府办公室关于印发《自贡市贡井区水务局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知复印件;

(四)贡委编发[2015]43号中共自贡市贡井区委机构编制委员会关于同意撤销自贡市贡井区水库管理所和成立自贡市贡井区旭水河堰闸管理站的批复复印件;

(五)贡委编发[2017]49号中共自贡市贡井区委机构编制委员会关于增设区水务局内设机构的批复复印件;

(六)自委办发[2017]7号中共自贡市委办公室、自贡市人民政府办公室关于印发《自贡市环境保护工作职责分工方案》的通知复印件;

(七)贡委办通[2017]28号中共自贡市贡井区委办公室、自贡市贡井区人民政府办公室关于印发《自贡市贡井区环境保护工作职责分工方案》的通知复印件;

(八)贡井区乡镇生活污水处理设施运行管理办法复印件;

第一组证据,拟证明自贡市贡井区水务局对五宝镇污水处理设施负有法定监管职责。

第二组

(一)1.自贡市贡井区五宝镇生活污水处理设施项目初步设计报告(修改稿)复印件;

2.贡环许字[2010]9号自贡市贡井区环境保护局关于五宝镇五宝、云峰村农村环境综合整治项目的环评审批意见;

3.自贡市贡井区人民检察院2018913日对陈位平调查笔录及附件;

4.自贡市贡井区人民检察院2018823日对赵长征调查笔录;

(二)1.中共自贡市委第二巡察组关于对贡井区开展环保领域专项巡察的反馈意见打印件及市委第二巡察组巡察贡井区发现问题台账复印件;

2.201591日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区20158月乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报、20161220日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区201612月乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报、20171218日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区2017年四季度乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报;

3.五宝镇污水处理厂设施运行情况照片及视频资料(2018.4.17);

4.2018329日自贡市贡井区水务局关于乡镇污水处理厂情况说明复印件、2018121日自贡市贡井区生活污水处理设施情况表复印件;

5.自贡市贡井区人民检察院2018823日对赵长征调查笔录;

(三)1.自贡市贡井区人民检察院贡检行建(20185号检察建议书及送达回证、自贡市贡井区水务局贡水务函[2018]23号关于贡井区人民检察院检察建议书的回复;

2.2018520日荣县环境监测站荣环监字(2018)第A016号贡井区五宝镇污水处理设施执法检测监测报告复印件、自贡市贡井区环境保护局201883日对赵曦调查询问笔录复印件、贡井区乡镇污水设施运行管理站201859日至519日(五宝西)值班记录表复印件;

3.201886日自贡市贡井区环境监测站贡环监字(2018)第EM07-07号五宝镇污水处理设施水质监测报告;

4.五宝镇污水处理设施东干渠、西干渠、南干渠现场照片及视频资料(2018.7.302018.10.31);

5.自贡市贡井区人民检察院2018822日对赵曦、罗欢调查笔录;

第二组证据,拟证明被告不依法履行监督管理职责。其中(一)拟证明五宝镇污水处理设施工艺能实现达标排放;(二)拟证明被告未依法履行监管职责;(三)拟证明诉前检察建议及跟进调查情况,被告仍未依法履职。

第三组

(一)20171212日自贡市贡井区环境监测站贡环监字(2017)第EM07-21号四季度乡镇污水处理设施水质监测报告、201886日自贡市贡井区环境监测站贡环监字(2018)第EM07-07号五宝镇污水处理设施水质监测报告;

(二)201591日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区20158月乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报、20161220日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区201612月乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报、20171218日自贡市贡井区环境监测站关于贡井区2017年四季度乡镇污水处理设施出口水质监测情况的简报;

(三)2016-2017年五宝镇财政领款单及附件复印件、自贡市贡井区人民检察院2018823日对赵长征调查笔录;

(四)20171228日自贡市贡井区环境监测站贡井区2017年十二月地表水环境监测情况、2018712日自贡市贡井区环境监测站贡环监字(2018)第EM06-07号贡井区7月地表水监测报告、2018813日自贡市贡井区环境监测站监测贡环监字(2018)第EM06-11号贡井区8月地表水监测报告;

(五)五宝镇污水处理设施东干渠、南干渠、西干渠现场照片及视频资料(2018.12.192018.12.25);

第三组证据,拟证明社会公共利益受到损害。

被告自贡市贡井区水务局针对其辩解主张向法庭举示的证据如下:

第一组,统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明,贡府办发[2011]79号自贡市贡井区人民政府办公室关于印发《自贡市贡井区水务局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知,拟证明被告身份及职责;

第二组,自贡市贡井区水务局2018416日五宝镇生活污水处理设施整改工作计划,拟证明被告制定工作计划力求其出水稳定达标;

第三组,贡井区五宝镇2018年污水处理干渠提档升级建设项目材料,拟证明被告配合贡井区五宝镇人民政府完成五宝镇污水处理设施技改情况;

第四组,五宝东、南干渠清淤整改前、中、后照片打印件,拟证明五宝镇污水处理设施整改情况;

第五组,自贡市贡井区水务局关于贡井区人民检察院检察建议书的回复,拟证明被告对检察建议提及的问题进行了整改;

第六组,五宝镇污水处理设施技术改造材料,拟证明被告配合完成五宝污水处理设施提标改造项目情况;

第七组,自贡市城镇生活污水处理设施基本情况登记表、上墙工作职责、五宝镇污水处理工程技改方案、贡井区乡镇生活污水设施运行管理站劳务费发放表(以上均为复印件),2018五宝镇污水处理设施巡查记录、五宝镇污水处理设施值班记录表、五宝镇污水处理设施工艺运行记录表、贡府办发[2014]19号自贡市贡井区人民政府办公室关于印发《贡井区乡镇生活污水处理设施运行管理办法(试行)》的通知,拟证明被告对五宝镇污水处理设施日常运行监督管理情况;

第八组,五宝镇污水处理设施整改前后照片39张,拟证明被告收到检察建议后对五宝镇污水处理设施整改情况;

第九组,20181226日自贡市贡井区环境监测站贡环监字(2018)第EM07-14号十二月乡镇污水处理设施水质监测报告,拟证明五宝镇污水处理设施西干渠整改后出水水质情况;

第十组,责令整改通知书及附件复印件,拟证明东、南干渠污水管网工程暂未运行,系因公路整改停止运行;

第十一组,贡堰闸(201812号关于乡镇污水设施提标改造期间污水排放问题的报告复印件、《四川省城市排水管理条例》打印件,拟证明污水处理站的运行处于检修、大修、提标改造的情形,被告根据排水条例25条的规定对提标升级期间的污水排放问题进行了申报,积极履职;

第十二组:自委办发[2019]2号中共自贡市委办公室、自贡市人民政府办公室关于表扬2018年度全市环境保护党政同责考核先进单位的通报、现场视频光盘一张,拟证明贡井区因水务工作取得突出成效受表扬奖励的情况。

公益诉讼起诉人及被告举示的证据,经本院组织双方质证后,本院综合认证如下:公益诉讼起诉人举示的第一组证据及被告举示的第一组证据,经双方质证无异议,且与本案具有关联性,本院依法予以采信,能够证实被告对五宝镇污水处理设施负有行政监管职责。公益诉讼起诉人举示的第二组证据,客观真实,来源合法,与本案具有关联性,本院予以采信,能够证实被告未依法对五宝镇污水处理设施履行行政监管职责。公益诉讼起诉人举示的第三组证据具有真实性、合法性、关联性,本院依法予以采信。被告举示的第二组至第十二组证据,内容真实,来源合法,能够证实被告配合实施了五宝镇污水处理厂西干渠技改工程建设、五宝镇污水管网新建及西干渠污水处理厂提标改造工程项目建设,但不足以证明被告对五宝镇污水处理设施及时履行了监管职责,本院对被告举示上述证据的证明目的不予采信。

根据双方的陈述及采信的证据,本院经审理认定事实如下:被告自贡市贡井区水务局对五宝镇污水处理设施负有行政监管职责。2012年年底,自贡市贡井区五宝镇生活污水处理设施完成建设并投入运行,采用稳定塘处理工艺(厌氧发酵湿地生活污水处理水生植物塘),设计生活污水集中处理水量为1100M3/D,其中西干渠600M3/D、东干渠350M3/D、南干渠150M3/D201591日及20161220日,自贡市贡井区环境监测站简报通报贡井区20158月及201612月乡镇污水处理设施出口水质监测情况,自贡市贡井区五宝镇污水处理设施出水水质均超标。20183月,中共自贡市委第二巡察组对贡井区环保领域专项巡察作出反馈意见,指出贡井区五宝镇污水处理厂无动力设备,已失去处理能力,出厂水有恶臭,直排入凤鸣河,最终进入旭水河,乡镇生活污水处理厂提标改造项目工作滞后。2018426日,自贡市贡井区人民检察院向被告发出检察建议书,督促其对五宝镇污水处理设施履行职责,加强日常监督,确保五宝镇污水处理厂正常运行,达标排放。2018622日,被告就检察建议书作出回复,介绍了五宝镇污水处理厂提标改造建设情况,并表明因处理工艺落后等原因,需待提标改造项目工程完成后才能实现达标排放。2018730日,自贡市贡井区环境监测站对五宝镇污水处理设施水质进行了采样监测,其出水水质仍然超标。从公益诉讼起诉人举示的五宝镇污水处理设施东干渠、西干渠、南干渠现场照片及视频资料来看,五宝镇污水处理设施管道仍然存在入水口损坏未修补和溢流现象,人工湿地上仅有零星水生植物、未补种有关净化植物、未见进行过清淤和打捞腐生植物迹象。201810月,被告组织专家进行技术审查,批复同意了贡井区乡镇污水处理厂站技改工程实施方案,包括对五宝镇污水处理厂进行好氧池、斜管沉淀池改造和新增加药装置、鼓风机房、设备电源等技术改造。五宝镇污水处理厂技改工程于20181115日完工。201812月,自贡市贡井区环境监测站对完成技改的五宝镇污水处理设施出水进行了采样监测,其经技改处理的出水水质达标。

本案在审理过程中,本院于201918日对五宝镇污水处理设施进行了现场勘查,公益诉讼起诉人及被告均派员到场。勘验情况和结果:1.201812月是自贡市贡井区环境监测站对五宝镇污水处理厂西干渠技术改造后出水水质做的抽样监测报告,但西干渠入水口存在溢流,未经污水处理直接排入生物塘的情况,若将溢流封堵后可能影响出水水质;2.对西干渠技术改造是在原污水处理设施的人工湿地被提标改造建设占用后采取的临时过渡措施;3.东、南干渠仍用原处理设施处理污水,其污水收集通过管网改造工程引流至西干渠,但未实际引流。西干渠污水处理能力有限,将全部污水接入处理可能导致污水处理超负荷,有可能导致不能达标排放。

另查明,被告于201776日向自贡市贡井区人民政府作《关于实施乡镇污水处理厂提标改造工程前期工作的请示》。20171212日,自贡市贡井区人民政府向釜溪河综合治理建设指挥部出具项目建设委托书,根据自贡市委、自贡市人民政府关于实行全市城乡污水处理项目一体化的决策部署和有关工作要求,将辖区拟实施的贡井生活污水处理厂(一期)提标改造项目和包括五宝镇在内的八个乡镇生活污水处理厂提标改造项目委托给釜溪河综合治理建设指挥部统一组织实施。被告根据乡镇生活污水处理厂提标改造项目建设需要及全市统一安排部署,持续配合开展了五宝镇污水处理设施提标改造、五宝镇2018年污水管网工程等相关及配套工程项目报批、建设等工作。

本院认为,根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染实施监督管理,《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门(以下称城镇排水主管部门)负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作之规定,结合《自贡市贡井区水务局主要职责、内设机构和人员编制规定》中确定的自贡市贡井区水务局工作职责,被告自贡市贡井区水务局对辖区内污水处理工作负有行政监管职责。贡井区五宝镇污水处理设施失去处理能力、出水超标排放,被告应切实履行监管职责,督促五宝镇污水处理设施运营管理单位采取措施,有效解决或改善污水处理设施存在的问题。

对是否应当确认被告对五宝镇污水处理设施怠于履行监督管理职责行为违法的问题。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。……行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。之规定,行政公益诉讼的审理对象及范围应当是:行政机关在接到检察建议后两个月内,是否依法履行了法定职责。故本案的审理标的是:被告在接到检察建议后两个月内,是否依法履行对五宝镇污水处理设施的行政监管职责。从被告向自贡市贡井区人民政府作提标改造前期工作请示的时间来看,被告在检察机关提出检察建议之前即已着手处理五宝镇污水处理设施问题。而自检察机关20184月提出检察建议至被告20186月向检察机关作出回复期间,五宝镇污水处理设施出水水质未改善,被告举示的证据也不足以证明其采取了回复中载明的对五宝镇污水管网清淤疏通等措施,至2018730日自贡市贡井区环境监测站仍采样监测到五宝镇污水处理设施出水水质超标。被告辩称其已按照全市城乡污水处理项目一体化的决策部署和有关工作要求,推进和开展了有关工作,工作效果受行政审批程序、施工条件、工期等客观原因限制,无法在检察建议回复期内得到体现,但五宝镇污水处理厂经采取技改措施后实现了部分出水水质达标,可见,在污水处理设施提标改造工程建设完成前,存在其他可行的临时或过渡措施,能改善污水处理设施出水水质。被告自20177月至201810月这长达一年多时间期间,围绕污水处理设施提标改造工程建设开展了工作,却未就工程建设期间的应急处理采取措施,致污水处理设施出水水质超标持续存在,社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为,被告在对五宝镇污水处理设施履行相关工作职责时,未在提标改造工程建设期间及时采取辅助或临时过渡措施,致污水处理设施出水水质超标情况持续侵害社会公共利益,确实存在怠于履行法定职责的不当行为,被告应予以重视,引以为戒。故对公益诉讼起诉人要求确认被告对贡井区五宝镇污水处理设施怠于履行监督管理职责的行为违法的诉讼请求,本院予以支持。

对是否应当责令被告依法履行监督管理职责,确保五宝镇污水处理设施正常运行,达标排放的问题。从现场勘验结果来看,五宝镇污水处理设施原工艺因提标改造建设占用人工湿地而割裂,已不能按原工艺正常运行,被告采取技改措施进行补救,虽已起到部分改善作用,但并不能完全满足实际需求,被告也指出需待污水处理设施提标改造工程项目完成并全面投入运行后,才可能实现公益诉讼起诉人的诉讼目的。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责之规定,被告应在法定职责范围内履行相应的行政监管职责,督促运营单位保证五宝镇污水处理设施正常运行、达标排放,由于五宝镇污水处理设施目前未能正常运行、达标排放,被告需采取补救措施,解决其中存在的问题。故对公益诉讼起诉人要求判令被告依法履行监督管理职责,确保贡井区五宝镇污水处理设施正常运行,达标排放的诉讼请求,本院支持为责令被告在法定行政监管职责范围内,对贡井区五宝镇污水处理设施正常运行、达标排放采取补救措施。

保护和改善环境,防治水污染,保护水生态,是推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展的重要内容。我们应当充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,坚持绿水青山就是金山银山;我们应当准确把握发展与保护协同共生的辩证关系,严格遵循山水林田湖草系统保护科学路径,推动实现人与自然和谐共生的美丽愿景。被告自贡市贡井区水务局作为污水处理主管部门,应根据法律、法规及规章的规定依法行使行政管理职能,对本行业领域、业务工作范围的环境保护工作实施监督管理,履行环境保护工作监督管理职责,否则将承担相应的法律责任。人民检察院对被告的行政行为进行监督,发现违法行为和行政不作为的,提出检察建议,督促其依法履行职责,其仍不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起公益诉讼。人民法院在案件审理过程中,对被告是否存在损害国家利益或者社会公共利益的行政违法行为和行政不作为进行审查,确保被告依法行政、加强监管、落实环境保护及风险防范等责任,达到改善辖区水生态环境质量的目的。这也是公益诉讼制度设立的目的和意义,即维护国家和社会公共利益,无论是人民法院、人民检察院,还是行政机关等,依法保障和推进公益诉讼制度,维护国家和社会公共利益,都是各方应尽的法定职责。

综上所述,依照《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款,《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款,《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条、第七十六条,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(一)项之规定,判决如下:

一、确认自贡市贡井区水务局对贡井区五宝镇污水处理设施怠于履行监督管理行政职责的行为违法;

二、责令被告自贡市贡井区水务局在法定行政监管职责范围内,对贡井区五宝镇污水处理设施正常运行、达标排放采取补救措施。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于四川省自贡市中级人民法院。

审 判 长  吴鸿涛

审 判 员  周 玲

审 判 员  罗李梅

人民陪审员  万 红

人民陪审员  邱惠明

人民陪审员  梁明钦

人民陪审员  乔小倩

二〇一九年三月二十七日

法官 助理  袁 皓

书 记 员  曾云怡