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卫生行政部门怠于履行环保监管职责被提起公益诉讼

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律师点评:法岸环境律师公众号刊登过多篇与生态环境保护有关的公益诉讼案例,检察院针对不同的政府部门提出检察建议,要求各部门履行生态环境保护的行业职责。法岸环境律师公众号刊登这些公益诉讼旨在呼吁:环境保护是全民工程,需要每一个人、每一级政府部门承担起自己应尽的职责来,不要也不应把所有的环境保护职责推给环保人士和环境部门。

有些部门曾给公众号留言说,他们是部门弱势,才会被欺负。这样的观念拉低了自己作为政府部门应有的定位。国家法律规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务”“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”也就是说,每一个公民、每一个部门都是生态环境保护的受益者和参与者,我们不能把个体或各自部门排除在环境保护的序列之外。也正因为如此,我们的监督机关(检察机关)才向有关的行业部门发出检察建设,督促其履行环境保护的行业职责。

下面的案例仍是环境公益诉讼,被告是卫生行政部门,该案第三人XX医院未安装污水处理设备即将医疗污水直接排入城市市政排水系统,因卫生行政部门是医疗卫生机构的行业主管部门,理应履行行业监管职责,故检察机关向当地卫生行政部门提出检察建议,要求其履职,当地卫生行政部门虽督促XX医院安装了污水处理设备,但该医院排放的医疗污水经监测仍不符合《医疗机构水污染物排放标准》,鉴于卫生行政部门怠于履行监管职责,检察机关向其提起了公益诉讼。

吉林省敦化市人民法院

行 政 判 决 书

(2018)吉2403行初72号

公益诉讼起诉人延吉市人民检察院,住所地延吉市朝阳街***号。

法定代表人全鸿一,检察长。

出庭检察机关负责人金龙日,副检察长。

委托代理人金凤吉,检察员。

委托代理人李宣毅,代理检察员。

被告延吉市卫生和计划生育局,住所地延吉市河南街759号。

法定代表人金永春,局长。

出庭行政机关负责人金龙,副局长。

第三人延吉市××医院。

法定代表人郑某,院长。

公益诉讼起诉人延吉市人民检察院(以下简称延吉市检察院)诉被告延吉市卫生和计划生育局(以下简称延吉市卫计局)不履行法定职责一案,本院于2018年10月8日立案后依法组成合议庭,于2018年11月27日公开开庭进行了审理。延吉市检察院副检察长金龙日、委托代理人金凤吉、李宣毅,延吉市卫计局副局长金龙,延吉市××医院(以下简称××医院)法定代表人郑某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

延吉市检察院诉称,经审查查明,××医院在取得《医疗机构执业许可证》后,自2000年5月运营以来,不安装医疗污水处理设施,违反法律规定,直接将医疗污水排入城市市政排水系统。2017年8月25日,延吉市检察院向延吉市卫计局发出延市检行公建〔2017〕69号检察建议书,就××医院违法排放医疗污水问题建议延吉市卫计局纠正违法行为,履行监督管理职责,维护社会公共利益。2017年9月25日,延吉市卫计局书面回复称:“××医院已完成医疗废水处理设施”。2017年11月3日,延吉市环境监测站对××医院医疗废水进行了监测(延吉环监字[2017]水072号),结果:悬浮物含量为186mg/L,化学需氧量(COD)含量为861mg/L,粪大肠菌群含量为54000MPN/L。经调查,目前××医院虽已安装医院污水处理设施并进行运营,但所产生的医疗污水仍然超过国家标准限值直接排入城市排水系统。延吉市卫计局未采取有效措施制止××医院超标排放医疗污水的行为。2018年8月6日,延吉市环境监测站对××医院医疗污水再次进行了监测(延吉环监字[2018]水034号),结果:悬浮物含量为72mg/L,化学需氧量(COD)含量为260mg/L。国家环境保护总局《医疗机构水污染物排放标准》规定的悬浮物含量排放预处理标准限值为60mg/L,化学需氧量预处理标准为250mg/L。该医院排放的医疗污水还是超过国家标准限值。认定上述事实的证据有:1.延吉市检察院向延吉市卫计局发出的延市检公建〔2017〕69号检察建议书及送达回证;2.延吉市卫计局的回复:《关于延吉市人民检察院检察建议书落实情况报告》;3.延吉市环境监测站的延吉环监字[2017]水072号《监测报告》;4.延吉市环境监测站的延吉环监字[2018]水034号《监测报告》;5.延吉市检察院对延吉市卫计局行政审批科科长李某某的调查笔录;6.延边朝鲜族自治州环境保护局延州环建现(书)字[2015]60号《关于延吉××医院项目环境影响现状评价报告书备案意见的函》。延吉市检察院认为,根据《医疗废物管理条例》第五条、第二十条规定,延吉市卫计局对医疗卫生机构污水处理具有法定监督管理职责;根据《医疗废物管理条例》第三十五条、第三十九条规定,延吉市卫计局对医疗卫生机构污水处理实施监督管理时具有检查或抽查、现场监测、责令停止违法行为、进行查处等多种履行监督管理职责的方式。本案中,××医院未安装污水处理设备将医疗污水直接排入城市市政排水系统,延吉市卫计局在检察建议前对涉案违法行为未能依法履行法定监管职责。在检察建议后主观上虽对涉案违法行为给予重视,××医院也按要求安装了污水处理设备并开始运行,但经本院调查发现,××医院所产生的医疗污水仍然超过国家标准限值直接排入城市排水系统,会造成水、土壤的污染,严重的会引发各种疾病或者导致介水传染病的爆发流行。而且,本院于2017年12月11日向法院提起3件行政公益诉讼,经法院开庭审理判决责令延吉市卫计局依法履行对3家医院排放的医疗污水予以监管的法定职责。宣判后,延吉市卫计局未能引起高度重视,除3家医院之外的已经安装医疗污水处理设施的其他民营医院排放的医疗污水未认真履行监督管理职责,导致××医院仍然超过国家规定的排放标准排放医疗污水。安装医疗污水处理设施是为了防止医疗机构产生的医疗污水超过国家规定的排放标准的过程和手段,目的是排放的医疗污水要达到国家环境保护总局《医疗机构水污染物排放标准》,维护国家利益和公共利益。因此,延吉市检察院认为延吉市卫计局客观上未能采取有效措施依照法定程序在合理期限内履行监管职责,并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,提起本诉。诉讼请求为:判令被告延吉市卫计局依法履行监督管理职责,停止××医院超标排放医疗污水。

延吉市检察院向本院提供以下五组证据:

第一组证据,延市检控转〔2017〕22号转办通知书一份。证明该案系检察机关履行职责中发现,且属于延吉市检察院管辖,延吉市检察院是提起公益诉讼的适格主体。

延吉市卫计局和××医院均质证无异议。

第二组证据,延市检行公建〔2017〕69号《检察建议书》及送达回证、《关于〈延吉市人民检察院检察建议书〉落实情况报告》各一份。证明2017年8月25日,延吉市检察院向延吉市卫计局发出检察建议,建议该局纠正违法行为,履行监督管理职责,维护社会公共利益。延吉市卫计局接到检察建议后进行了集体约谈安装医疗污水处理设备,××医院已安装医疗废水处理设备,但没有进一步的行政处理。

延吉市卫计局和××医院均质证无异议。

第三组证据,延吉环监字〔2017〕水072号《监测报告》、延吉环监字〔2018〕水034号《监测报告》各一份。证明2017年11月3日,延吉市检察院委托延吉市环境监测站对××医院排放的医疗污水进行了实地监测,其结果严重超过国家标准限值。××医院虽然安装了医疗污水处理设施,但2018年8月6日延吉市检察院再次委托延吉市环境监测站对××医院排放的医疗污水进行了实地监测,其结果还是超过国家标准限值。

延吉市卫计局和××医院均质证无异议。

第四组证据,对李某某的调查笔录一份、延州环建现(书)字〔2015〕60号《关于延吉××医院项目环境影响现状评价报告书备案意见的函》一份、现场照片二张。证明延吉市卫计局接到检察建议后只进行了集体约谈安装医疗污水处理设备,要求医院对医疗污水进行无害化处理,但是还是超标排放。医院没有按照《医疗污水处理规范》进行建设,没有安装医疗污水处理设备。目前××医院虽然安装了医疗污水处理系统,但仍然超标排放医疗污水。

延吉市卫计局和××医院均质证无异议。

第五组证据,2018年11月3日污染源现场监察记录、2018年11月7日延吉环监字〔2018〕水059号《监测报告》、污染源废水采样原始记录各一份。证明监测站采样符合规定,重新采样还是不达标。

延吉市卫计局和××医院均质证无异议。

延吉市卫计局辩称:一、延吉市卫计局已依法履行对××医院的监管职责。2017年8月25日收到市检察院作出的[2017]69号《检察建议书》后,再次督促××医院购买、安装污水净化设备,××医院于同年9月25日将污水净化设备安装完毕,向延吉市卫计局答复称污水处理设备安装完毕调试后已正式运行。延吉市卫计局责令××医院委托有资质的检测机构对污水进行检测。2018年3月,××医院委托吉林省××××××有限公司对该医院污水取样检测。2018年3月26日至3月31日,经该检测公司连续检测2次后证实检测结果已符合国家环保排放标准并已报送延吉市卫生监督所备案。延吉市卫计局分别于2018年3月23日、7月16日至××医院监督污水设备运行情况并向该院下达《卫生监督意见书》,督促××医院按相关规定履行法定环保义务,故延吉市卫计局已按法律规定履行监管职责。二、据××医院陈述,延吉市环保局环境监测站于2017年11月3日至××医院采集水样时××医院废水处理设备虽于2017年10月30日安装但未调试完毕,故环境监测站监测结果未达标实际原因暂无法认定。据××医院向延吉市卫计局递交的相关材料,2018年8月6日,因在场的医院工作人员不了解三个污水池分别接入下水井的点位,环境监测站工作人员随机选择其中一处下水井取样,导致监测数据未达标。三、延吉市环保局环境监测站于2017年11月3日、2018年8月6日至××医院对污水采样的结果至今未告知延吉市卫计局,故延吉市卫计局在不知情的情况下无法履行相应职责。综上,延吉市卫计局责令××医院安装污水处理设备;责令委托有资质检测机构对净化后的污水进行检测;定期检测医院污水设备运行状态及相应记录,已依法履行对××医院的监管职责。

延吉市卫计局向本院提供了以下六组证据:

第一组证据,卫生监督意见书二份、污水处理登记表一份。证明延吉市卫计局分别于2018的3月23日、7月16日向××医院下达卫生监督意见书,已按法律规定履行监管职责。延吉市卫计局要求××医院每日填写《医院污水处理余氯、PH值监测记录登记表》,依法履行监管职责。

延吉市检察院质证认为,对两份意见书的规范性有异议,两份意见书没有编号,没有体现相关的具体内容,更没有体现医院不作为应承担的不利后果。意见书必须体现权威性和有效性,应该具有针对性,这两份意见书对医院达不到监督的效果。对污水处理登记表的真实性有异议,证明不了排放医疗污水达标。

××医院质证无异议。

第二组证据,技术咨询合同、设备买卖合同各一份。证明经延吉市卫计局督促后,2017年7月、2017年9月8日××医院与吉林省××××××有限公司分别签订污水处理设备买卖合同及技术安装指导合同,延吉市卫计局已履行监管职责。

延吉市检察院和××医院均质证无异议。

第三组证据,《关于延吉市××医院安装污水处理设备情况简要》一份。证明××医院于2017年10月30日将污水处理设备安装完毕,2017年11月1日正式启动设备,因设备需安装调试,且环境监测站于2017年11月3日检测时未通知××医院,无法认定检测结果未达标实际形成原因。

延吉市检察院质证认为,确实安装了,但是监测报告显示还是排放污水。

××医院质证无异议。

第四组证据,污水处理抽样情况说明一份、询问笔录一份、《关于××医院、××医院、××××医院污水达标情况的调查报告》一份。证明××医院共建设三个污水处理池,延吉市环保局环境监测站工作人员2018年8月6日至××医院采集水样,因该院工作人员不了解哪一个水池为最后净化池,环保局工作人员随机选择其中一个水池进行取样,导致环保局检测的数据未达标。

延吉市检察院质证认为抽样情况说明是医院出具的,医院与卫计局有利害关系,检测是在医院工作人员陪同下进行的,医院不清楚取哪个水池的水是不符合逻辑的,根据证据规则应不予采信。

××医院质证无异议。

第五组证据,营业执照、资质认定证书、资质认定证书附表各一份。证明吉林省××××××有限公司属于合法成立的具备废水检测资质的环境检测机构。

延吉市检察院、××医院均质证无异议。

第六组证据,检测报告一份。证明吉林省××××××有限公司于2018年3月26日至3月31日期间检测××医院排放的医疗污水均符合国家环保标准。

延吉市检察院质证认为,对证明的问题有异议,不是卫计局委托检测的,是××医院自行委托的,是双方当事人平等的委托合同关系,是在采样和保管没有行政机关监督下作出的延吉市检察院委托的监测站在8月6日检测还是超标的,环境监测站在医院人员在场的情况下取样的,足以证实公益诉讼起诉人的诉讼请求。

××医院质证无异议。

××医院述称:根据延吉市环保局和延吉市卫计局的要求,××医院于2017年11月1-10日已将污水处理设备安装调试完毕并正式运行。2018年3月,××医院委托吉林省××××××有限公司对医疗污水取样检测,检测结果证实医疗污水经净化后各项数据已符合国家环保局“医疗机构水污染物排放标准”,并报送至延吉市卫生监督所备案。2017年11月3日,延吉市环境监测站到××医院要求采集未经消毒的污水,故检测数据较高。2018年8月6日,延吉市环境监测站到××医院要求采集消毒处理后的污水,经采样结果为悬浮物含量72mg/L,化学需氧量(COD)含量260mg/L。2018年11月3日,延吉市环境监测站到××医院现场查看污水安装和运行情况并采集污水样本检测时,污水井盖周边泥沙和树叶等垃圾一并掉入井里,监测结果出现了悬浮物和COD增高的情况。××医院立即将污水设备井口周围的泥沙和树叶等垃圾进行了处理,并安装白钢封闭井盖。11月12日××医院委托吉林省××××××有限公司进行污水检测,结果为悬浮物含量33mg/L,COD含量219mg/L,已符合医疗污水排放标准。延吉市环境监测大队对××医院排放医疗污水取样过程中存在瑕疵,监测情况不能客观反映××医院排放医疗污水的准确数值。综上,××医院已按规定安装了污水处理设备,且两次委托不同的检测单位进行检测,结果达到医疗机构水污染排放标准。延吉市环境监测大队的监测结论存在部分瑕疵,该结论不应作为本案认定事实的依据。

××医院向本院提供以下一组证据:

2018年11月13日检测报告一份、安装现场的照片(包括安装前和安装后)三张。证明××医院根据卫计局的要求在设备安装调试后所有的项目均已达标。之前打开井盖时有居民垃圾掉入,才导致监测结果不合格。××医院单方委托检测时是合格的。

延吉市检察院质证认为是由医院单方委托检测的,检测报告数据是悬浮物的检测数据,对检测报告的专业性有异议。照片与本案无关联性。

延吉市卫计局质证无异议。

以上证据经庭审质证,本院认证如下:对于延吉市检察院提供的第一、二、三、四、五组证据,形式及来源合法,内容具有真实性、关联性,且延吉市卫计局、××医院均质证无异议,本院予以采信。

对于延吉市卫计局提供的第一组证据,虽然延吉市检察院对污水处理登记表的真实性提出异议,但无相反证据证明,且延吉市检察院和××医院对两份监督意见书的真实性无异议,本院对该组证据的真实性予以确认;对于延吉市卫计局提供的第二组、第五组证据,因客观真实,具有关联性,延吉市检察院和××医院均质证无异议,本院予以采信。对于延吉市卫计局提供的第三组、第四组、第六组证据,因各方对其真实性无异议,本院对其真实性予以确认。

对于××医院提供的证据,因各方对其真实性无异议,本院对其真实性予以确认。

经审理查明,因××医院自运营以来未按照规定安装医疗污水处理设施,将医疗污水直接排入城市市政排水系统,2017年8月25日,延吉市检察院向延吉市卫计局发出延市检行公建[2017]69号《检察建议书》,建议延吉市卫计局纠正违法行为,继续履行监督管理职责,维护社会公共利益。

2017年9月25日,延吉市卫计局向延吉市检察院书面回复称:××医院已完成医疗废水处理设备。2017年10月26日,延吉市检察院对延吉市卫计局行政审批执法科科长李某某进行调查并形成《询问笔录》,李某某在笔录中称:收到检察建议后,8月29日召开了医疗机构污水治理工作集体约谈会进行了集体约谈,对每个监督员下达了任务,监督医疗污水设备的安装进度。医院与经销商联系对引进设备进行商谈,设备到之前要求医疗机构对医疗污水进行人工无害化处理。

2017年11月3日,延吉市环境监测站对××医院排放的医疗废水作出延吉环监字[2017]水072号《监测报告》,监测项目为七项,监测结果中悬浮物含量186mg/L、化学需氧量(COD)含量861mg/L、粪大肠菌群含量54000MPN/L,超过国家标准限值,其他四项符合标准。

2018年3月23日、2018年7月16日延吉市卫计局两次向××医院发出卫生监督意见书。××医院制作了2017年11月至2018年10月的《医院污水处理余氯、PH值监测记录登记表》。

2018年3月26日和3月27日,××医院自行委托吉林省××××××有限公司对其排放的医疗废水进行了检测,检测结果显示六项检测项目均符合国家排放标准。

2018年8月6日,延吉市环境监测站对××医院医疗废水再次进行了监测(延吉环监字[2018]水034号《监测报告》),监测项目为七项,监测结果中悬浮物含量72mg/L、化学需氧量(COD)含量260mg/L,超过国家标准限值,其他五项符合标准。

2018年10月11日,延吉市卫生监督所对××医院院长郑某进行调查并形成《询问笔录》,郑某在笔录中称:我单位在2018年4月份取得吉林省××××××有限公司出具的医疗污水检测报告,检测结果显示各项数据达标。2018年8月初延吉市环境保护管理局的工作人员来我院进行污水采样抽检。当时采集的污水是否是应当采样的水池污水现在说不清楚。延吉市环境保护管理局也未留采样纸质材料,至今没给我们检测结果通知。

2018年10月11日,延吉市卫生监督所作出《关于××医院、××医院、××××医院污水达标情况的调查报告》。

2018年11月3日延吉市环境监测站在××医院人员的陪同下,再次对××医院进行污染源现场监察并形成记录,在同一采样点位采样,并于2018年11月7日作出监测报告(延吉环监字[2018]水059号),监测项目为七项,监测结果中悬浮物含量126mg/L、化学需氧量(COD)含量495mg/L,超过国家标准限值,其他五项符合标准。

2018年11月13日××医院自行委托吉林省××××××有限公司对其排放的医疗污水进行检测,检测项目为COD、悬浮物两项,检测结果为COD含量219mg/L、悬浮物含量33mg/L,符合国家排放标准。

本院认为,延吉市检察院提起本案行政公益诉讼,在诉前依法向延吉市卫计局发出检察建议,并以延吉市卫计局在接到检察建议后没有依法履行法定职责,社会公共利益仍处于受侵害状态为由提起诉讼,符合法律及司法解释的规定,本院予以受理于法有据。本案的审理标的是:延吉市卫计局在接到检察建议后,是否依法履行了对××医院医疗污水处理进行监管的法定职责。具体到本案,因《医疗废物管理条例》第五条规定:“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门,对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理……”第二十条规定:“医疗卫生机构产生的污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物,应当按照国家规定严格消毒;达到国家规定的排放标准后,方可排入污水处理系统。”故延吉市卫计局对医疗卫生机构污水处理,即对“医疗污水进行消毒,达到国家规定的排放标准后,方可排入污水处理系统”具有法定监督管理职责。《医疗废物管理条例》第三十五条规定:“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门,应当对医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位从事医疗废物收集、运送、贮存、处置中的疾病防治工作,以及工作人员的卫生防护等情况进行定期监督检查或者不定期的抽查。”第三十九条规定:“卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:(一)对有关单位进行实地检查,了解情况,现场监测,调查取证;(二)查阅或者复制医疗废物管理的有关资料,采集样品;(三)责令违反本条例规定的单位和个人停止违法行为;(四)查封或者暂扣涉嫌违反本条例规定的场所、设备、运输工具和物品;(五)对违反本条例规定的行为进行查处。”故延吉市卫计局对医疗卫生机构污水处理实施监督管理时具有检查或抽查、现场监测、责令停止违法行为、进行查处等多种履行监督管理职责的方式。

本案中,××医院未安装污水处理设备即将医疗污水直接排入城市市政排水系统,延吉市卫计局在检察建议前对案涉违法行为未能依法履行法定监管职责,在检察建议后主观上虽对案涉违法行为给予重视,并在检察建议后约谈××医院要求采购医疗污水处理设施,××医院亦按要求安装了污水处理设备并开始运行,并自行委托环境检测公司进行污水检测,但延吉市卫计局作为监管主体在接到关于××医院未按规定排放医疗污水的检察建议后,除约谈行为外,仅向××医院发出卫生监督意见书,在《关于××医院、××医院、××××医院污水达标情况的调查报告》中体现对××医院进行了污水专项检查,督促××医院申请有资质的第三方进行污水检测,未提供证据证明对××医院污水处理情况及污水设备运行情况采取现场监测、定期监督检查或者不定期的抽查等必要的有效监管措施,以确保××医院排放的医疗污水符合国家规定的排放标准,并且2018年8月后延吉市环境监测站对××医院排放的医疗污水进行两次监测,结论均为不符合医疗机构水污染物排放标准,因此,本院认定延吉市卫计局客观上未能全面依法履行监管职责,并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故延吉市检察院要求判决其继续履行法定监管职责的诉请应予支持。

本院特别需要强调的是:医疗废物处理,直接关乎人民身体健康、生态环境保护,为此国家出台《医疗废物管理条例》专项法律予以规范。各级机关及公民个人均有责任、有义务守法、用法、护法,努力建设美好幸福家园。其中,各级行政机关更应当恪尽职守,依法履职。消极懈怠不作为、不积极作为、不依法作为,既纵容了违法行为的滋生和蔓延,更使人民群众身体健康受到威胁和侵害,生态环境遭受侵蚀和破坏。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此,诉讼本身不是目的,裁判也非终点。被诉行政机关在本判决生效后,应当依法及时履行法定监督职责,消除违法行为所造成的后果。同时,检察机关亦有权利、有义务继续监督被诉行政机关依法履职。被诉行政机关逾期拒不履行或拖延履行的,检察机关可依法提请人民法院移送强制执行。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(三)项之规定,判决如下:

责令延吉市卫生和计划生育局继续依法履行对延吉市××医院排放医疗污水予以监管的法定职责。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。

审 判 长  任建国

审 判 员  周济民

审 判 员  王翠玲

人民陪审员  王世道

人民陪审员  姜先华

人民陪审员  张 利

人民陪审员  李晓平

二〇一九年二月二十日

书 记 员  王 芳