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现场即时采样数值不能成为污水处理厂水污染物是否超标排放的证据

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律师点评:污水处理厂出水超标问题是污水处理企业经营管理难点之一,也是环境部门重点监管领域之一,不少污水处理企业因出水超标受到过行政处罚。企业出水超标被处罚主要因以下情况,一是因进水超标导致的出水超标,二是因环境部门现场采样出现即时数据超标。今天的判例就是企业因水污染物现场即时数据超标被行政机关处罚的案件。该案的污水处理企业水污染物的自行监测数值和在线监测数据均达标,但环境部门现场即时采样监测结果显示,该企业水污染物排放超标。环境部门以现场即时采样数据超标为由,对该污水处理厂水污染物超标的行为进行了处罚。污水处理厂不服提起诉讼,人民法院支持了作出行政处罚的行政机关的观点,驳回的污水处理厂的诉讼请求。

对于该案的判决结果,本公众号是不认可的,我们认为环境部门对水污染物的即时采样数据不能作为超标排放的证据,理由如下:

一、《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)是国家强制性标准,任何国家机关、企事业单位和个人都必须执行。

《水污染防治法》第十二条规定:“国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。”

《标准化法》第二条规定:“本法所称标准(含标准样品),是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”

根据以上规定,《城镇污水处理厂污染物排放标准》是国家法律授权环境部门制定的,属于国家强制性标准。该强制性标准颁布后,任何国家机关、企事业单位和个人都必须根据这一标准的规定,来判定污水处理企业的污染物是否属于超过标准排放。

二、《城镇污水处理厂污染物排放标准》对水污染物排放是否超标的判定是以日均值来计算的。

《城镇污水处理厂污染物排放标准》4.1.3.1规定:城镇污水处理厂水污染物排放基本控制项目,执行表1和表2的规定。”其中表一中对化学需氧量、总氮、悬浮物等水污染物排放标准的要求是,最高允许排放浓度按日均值计算。

该标准中对水污染物的取样是这样规定的:“取样频率为至少每2h一次,取24h混合样,以日均值计。”

根据以上规定,判断污水处理厂的水污染物排放是否超标,必须至少每两小时取一次样,至少取12个样品进行混合,将混合后的样品,依据《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的监测方法进行测试分析得出数据,将该数据与《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的控制标准进行比较得出是否超标的结论。

三、《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法(2017)1642号)不能运用于污水处理厂水污物排放是否超标的判定中。

该规范性文件规定:城镇污水处理厂现场即时采样即为一次性采样,根据国家环境保护总局公告2007年第16号公告的规定,其监测结果可以作为判定排污行为是否超标的证据。

城镇污水处理厂污染物排放标准》中对水污染物是否超过标准限值的判定是以日均值来计算的。而现场即时采样是一次性采样,根本不可能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的取样频率,不是混合样,无法以日均值计算排放数值,其监测出来的数据显然也不可能是日均值数据。也就是说,通过现场即时采样得出来的监测结果是与《城镇污水处理厂污染物排放标准》中的控制标准相悖的数值,根本无法判断污水处理厂的水污染物排放是否超标。故此,我们认为该规范性文件中规定的现场即时采样,不符合水污染物法定采样方式,据此得出的结论也不能成为判定污水处理厂水污染物排放是否超标的证据。

四川省射洪县人民法院

行 政 判 决 书

(2019)川0922行初20号

原告:大竹桑德水务有限公司遂宁安居分公司,住所地四川省遂宁市安居区安居镇龙眼井污水处理厂内,统一社会信用代码91510904MA65BC259Y。

法定代表人:滕永福,该公司总经理。

委托诉讼代理人(特别授权):陶霞,女,1994年10月9日出生,汉族,四川省资中县居民,现系原告公司职工。

委托诉讼代理人:吴娟,女,1992年8月6日出生,汉族,四川省射洪县居民,现系原告公司职工。

被告:遂宁市安居生态环境局,住所地四川省遂宁市安居区安居大道司法行政大楼,统一社会信用代码1151080376729653XW。

法定代表人:唐冲,该局负责人。

出庭负责人:李诚,该局副职负责人。

委托诉讼代理人(特别授权):余帝兵,四川斗城律师事务所律师。

被告:遂宁市安居区人民政府,住所地四川省遂宁市安居区柔刚写字楼。

法定代表人:吴军,该区政府区长。

出庭负责人:曾勇,该区政府副区长。

委托诉讼代理人(特别授权):许洪晏,遂宁市安居区法律援助中心律师。

原告大竹桑德水务有限公司遂宁安居分公司(以下简称桑德安居公司)诉被告遂宁市安居生态环境局(以下简称安居环境局)、遂宁市安居区人民政府(下简称安居区政府)行政处罚及行政复议一案,本院于2019年3月14日立案后,依法组成合议庭,于2019年5月14日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告桑德安居公司委托诉讼代理人陶霞、吴娟,被告安居环境局副职负责人李诚及委托诉讼代理人余帝兵,被告安居区政府副职负责人曾勇及委托诉讼代理人许洪晏到庭参加诉讼。经过合议庭评议,本案现已审理终结。

被诉行政行为:安居环境局于2018年9月29日作出遂安环罚〔2018〕06号《行政处罚决定书》,对桑德安居公司处以罚款人民币80万元。桑德安居公司不服申请复议,安居区政府于2019年2月28日作出遂安行复〔2018〕2号《行政复议决定书》,维持安居环境局遂安环罚〔2018〕06号《行政处罚决定书》。

原告桑德安居公司诉称,2018年6月29日,遂宁市环境保护局(以下简称市环境局)和安居环境局在对原告抽查行动中,认为原告在生产运行中存在不达标排放行为,于同年9月29日被告出具了行政处罚决定书。因原告公司内部自我监测和在线监测中显示排放均稳定达标,与市环境局抽查结果不一致,故在收到《环境行政处罚立案决定书》后立即向市环保局和区环保局提出复查申请,两级环保局在收到原告复查申请后未复查也未作出任何回复,且并未否定原告公司内部自我监测及在线监测系统监测数据的准确性。后原告向安居区政府申请复议,2019年3月4日原告收到安居区政府作出的行政复议决定书,决定书维持原行政处罚决定。原告认为,在线监测系统的设置即是作为原告处理污水是否达标的依据,与环保局抽查的结果应当具有同等法律效力,当两结果不一致时,原告提出复查的要求符合法律的规定,且有利于还原事实和保障原告利益。两级环保局对原告的这一请求置若罔闻,被告对两级环保局的不作为行为不予审查其实质和程序的合法性即认定行政处罚决定正确,均有违法律的规定,故安居区环境局的处罚决定和安居区政府的复议决定均事实不清、适用法律错误。现诉至法院,并提出如下诉讼请求:1.撤销被告安居环境局作出的遂安环罚〔2018〕06号《行政处罚决定书》;2.撤销被告安居区政府作出的遂安行复〔2018〕2号《行政复议决定书》。

被告安居环境局辩称,1.行政处罚主体适格。根据相关法律规定,答辩人作为遂宁市安居区环境保护行政主管部门,具有对桑德安居公司案涉违反《中华人民共和国水污染防治法》等法律规范行为进行处罚的法定职权和管辖权。2.行政处罚程序合法。2018年6月20日,市环境局对桑德安居公司运维的安居区龙眼井污水处理厂进行执法检查,并由遂宁市环境监测中心站监测人员按法律规定程序和持有环境监测上岗证的人员对该厂废水总排口外排废水进行现场取样,2018年6月26日出具《监测报告》,该报告合法有效。监测结果显示桑德安居公司运维的安居区龙眼井污水处理厂废水总排口外排废水中化学需氧量、总氮、悬浮物三个监测指标均已超标,涉嫌违反《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。2018年7月2日市环境局将桑德安居公司的违法行为移交答辩人依法查处。答辩人依法履行了立案、调查、处罚前告知、听证等程序后作出处罚决定并向当事人送达,处罚程序合法。3.处罚额度适度。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项规定,原告运营的龙眼井污水处理厂总排口废水中化学需氧量、总氮、悬浮物超标倍数分别为0.4倍、0.15倍、4倍,污染控制因子超标种类较多,达3个,最高超标倍数达到4倍,且该污水处理厂日处理量约为5000立方米,排污量较大,排放污染物总量较多,依据《环境行政处罚办法》第六条规定,综合考虑,原告违法情节较重,符合从重处罚条件,答辩人决定对原告处罚款人民币80万元,处罚额度适度。4.给予了原告陈述、申辩、听证权利。综上,答辩人作出的行政处罚合法有效,请依法驳回原告诉讼请求。

被告安居区政府辩称,答辩人在审理原告对该案提起的行政复议案件中对安居环境局作出的遂安环罚〔2018〕06号行政处罚决定书进行了全面审查,认为该行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项之规定,决定维持原行政行为。请依法驳回原告诉讼请求。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据,本院组织召开了庭前会议,双方当事人在庭前会议中对证据进行了交换,对庭前会议中双方当事人无异议的证据,本院予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据,本院认定如下:

关于被告安居环境局提供的证据,1.安居环境局的行政处罚决定书是否合法正是本案审理焦点,对该证据的客观性、真实性,本院予以采信;2.水样采集和交接记录,现场勘查时原告的生产经理张夏在场,并在现场勘查及水样采集和交接记录上签字确认,故本院予以采信;3.监测报告,虽然原告提出异议,但未说明具体理由,因从事监测的人员、监测机构的资质及监测标准和方法均符合相关法律、法规规定,本院予以采信;4.环境保护部环政法函(2016)98号《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》和环办政法(2017)1642号《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》,环境保护部的复函对其下属环保部门具有普遍适用性,被告安居环境局适用该复函不无不当,本院予以采信。对上述采信的证据均作为本案定案依据。

关于被告安居区政府提供的证据,虽然原告在庭前会议对部分证据提出异议,但在庭审中当庭表示均无异议,本庭均予以采信,作为定案依据。

关于原告提供的证据,1.复查申请,被告收到申请后在听证会对原告作出了答复;2.在线数据,二被告并未否定该数据,故对上述证据本院均予以采信,作为定案的依据。

经审理查明,2018年6月20日,遂宁市环境监察执法大队对遂宁市安居区龙眼井污水处理厂进行执法检查,在原告工作人员在场的情况下,由遂宁市环境监测中心站监测人员对该厂废水总排口外排废水进行现场取样。2018年6月26日,遂宁市环境监测中心站出具《监测报告》,监测结果显示该厂废水总排口外排废水中总氮为17.3mg/L、悬浮物为50mg/L、化学需氧量为70mg/L。2018年7月2日,遂宁市环境监察执法大队向安居区环境监察执法大队发出《环境监察通知书》,载明:监测报告显示,安居区龙眼井污水处理厂总排口部分监测指标超,责成你队针对该问题依法查处。

2018年7月3日,安居环境局作出《立案决定书》,并向桑德安居公司送达。同日,安居环境局向桑德安居公司作出《责令改正违法行为决定书》,责令该公司污水处理厂立即停止违法行为,外排废水达标前禁止向外环境排放废水。次日,安居环境局工作人员对桑德安居公司生产经理张夏进行了调查询问。2018年7月6日,桑德安居公司向安居环境局提出复查申请,安居环境局未制作书面的答复意见。

2018年8月21日,安居环境局向桑德安居公司作出《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》,并于次日送达该公司,告知桑德安居公司因安居区龙眼井污水处理厂总排口排水指标化学需氧量、总氮、悬浮物分别超过《城镇污水处理厂水污染排放标准》(GB18918-2002)表1一级A标准的倍数为0.4倍、0.15倍、4倍,违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定,依据该法第八十三条第二项规定,拟对公司作出罚款人民币80万元行政处罚,并告知其有权提出陈述、申辩及要求举行听证。桑德安居公司不服前述告知书内容,分别于同年8月24日、8月28日向安居环境局提交听证申请书和陈述、申辩书。2018年9月14日,安居环境局向桑德安居公司发出听证通知书,告知将于2018年9月26日10时在安居环境局会议室举行听证会,而后听证会如期举行。

2018年9月29日,安居环境局作出遂安环罚〔2018〕06号《行政处罚决定书》,该决定书认定:桑德安居公司运维的安居区龙眼井污水处理厂废水总排口外排废水中化学需氧量为70mg/L、总氮为17.3mg/L、悬浮物为50mg/L,超过《城镇污水处理厂水污染排放标准》(GB18918-2002)表1一级A限值:化学需氧量为50mg/L、总氮为15mg/L、悬浮物为10mg/L的规定。认为桑德安居公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定,依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定,决定对桑德安居公司处以人民币80万元的行政处罚。

桑德安居公司不服申请复议,安居区政府于2018年12月3日受理。2019年1月29日,安居区政府向桑德安居公司作出《行政复议决定延期通知书》,通知因本案情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定,行政复议决定延期至2019年3月2日前作出。2019年2月28日,安居区政府作出遂安行复[2018]2号《行政复议决定书》,认为安居区环境局作出的前述处罚决定事实清楚、证据充分、适用依据正确、内容恰当、程序合法,决定维持安居环境局于2018年9月29日作出的遂安环罚〔2018〕06号环境行政处罚决定。

另查明,2017年10月,遂宁市安居区住房和城乡建设局作为甲方,北京桑德环境工程有限公司作为乙方签订《安居龙眼井污水处理厂委托运营合同》,约定乙方以委托运营的方式承包运营安居龙眼井污水处理厂,期限为一年。原告桑德安居公司为北京桑德环境工程有限公司的全资子公司林芝桑德水务有限公司的全资子公司大竹桑德水务有限公司依法登记成立。2018年8月9日,北京桑德环境工程有限公司、大竹桑德水务有限公司及桑德安居公司向安居环境局作出书面说明,经遂宁市安居区住房和城乡建设局许可,北京桑德环境工程有限公司将安居区龙眼井污水处理厂委托给原告桑德安居公司进行运营管理,运营过程中的责任和风险由桑德安居公司承担。

因国家机构改革,原遂宁市安居区环境保护局已组建为遂宁市安居区生态环境局,并承继原安居环境保护局的职能职责。

桑德安居公司对上述处罚决定和复议决定均不服,遂于2019年3月14日向本院提起行政诉讼,并提出前述请求。

本院认为,根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”原遂宁市安居区环境保护局作为安居区人民政府的环境保护监督管理的行政主管部门,负有具体实施水污染防治监督管理工作的法定职责,因机构改革,被告安居环境局承继原遂宁市安居区环境保护局的职能职责,是本案的适格被告。

本案的争议焦点在于:一是安居环境局作出的《行政处罚决定书》是否合法及应否撤销。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十条:“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》规定:“根据《污染源自动监控管理办法》(原国家环境保护总局令第28号)和《关于印发〈国家监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法〉和〈国家重点监控企业污染源自动监测设备监督考核规程〉的通知》(环发〔2009〕88号)等相关规定,现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致,现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的,以该现场监测数据作为优先证据使用”。

本案中,遂宁市环境监察执法大队对原告桑德安居公司运维的安居区龙眼井污水处理厂进行现场检查和现场监测时,发现桑德安居公司运维的安居区龙眼井污水处理厂的总排口的废水三项指标超过了《城镇污水处理厂水污染物排放标准》(GB18918-2002)限值,而在线监测数据未超标。桑德安居公司申请复查,但不符合法律规定的现场监测一次性和及时性,且桑德安居公司未对现场监测的监测标准和监测方法等提出异议,现场监测数据合法有效。故桑德安居公司的现场监测数据与在线监测数据不一致时,被告安居环境局优先使用现场监测数据认定违法事实符合相关规定。被告安居环境局在查处原告超标排放水污染物的过程中依法履行了立案、调查取证、事前告知、听证、作出书面决定及送达程序,其所作出的处罚决定程序合法。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(二)项规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭:(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。”安居环境局根据四川省生态环境厅制定的《四川省生态环境行政处罚裁量标准》,在其自由裁量权范围内对原告进行处罚恰当,故被告安居环境局作出的遂安环罚〔2018〕06号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规政策正确,依法应予维持。

二是安居区政府作出的《行政复议决定书》(遂安行复〔2018〕2号是否恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定,本案原告不服被告安居环境局作出的《行政处罚决定书》,在法定期限内向被告安居区政府提出行政复议申请符合法律规定。被告安居区政府对原告以被告安居环境局为被申请人提起的行政复议申请具有复议审查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:(一)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持……”第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日”的规定,被告安居区政府在收到原告桑德安居公司的行政复议申请后,依法作出《行政复议决定延期通知书》,在法定的期限内作出复议决定,并送达了桑德安居公司,程序合法。其审查复议申请后所作出的《行政复议决定书》事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确,符合法定程序,依法亦应予以维持。

综上,原告桑德安居公司请求撤销被告安居环境局作出的《行政处罚决定书》和被告安居区政府作出的《行政复议决定书》的请求无事实和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

驳回原告大竹桑德水务有限公司遂宁安居分公司的诉讼请求。

本案收案件受理费50元,由原告大竹桑德水务有限公司遂宁安居分公司负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于四川省遂宁市中级人民法院。

审 判 长  唐晓岚

人民陪审员  任道红

人民陪审员  田文芳

二〇一九年五月十四日

法官 助理  白 杨

书 记 员  谭椿腾