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厂区路面未硬化可以被处罚吗?

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律师点评:本期刊登的是扬尘污染的案例,本案案情是,行政机关认定,某建材公司生产厂区部分未硬化、部分原料堆场未苫盖,生产过程中存在扬尘污染隐患,行政机关依据《大气污染防治法》第一百零八条第五项作出立即停止生产,罚款叁万元的行政处罚决定。人民法院认为行政机关作出立即停止生产的处罚决定违反法定程序,撤销了该决定,保留了罚款叁万元的决定。

法岸环境律师认为该案中的生态环境部门还存在以下问题

一是法律适用的问题

对于“部分原料堆场未苫盖,存在扬尘污染隐患”的违法行为,法岸环境律师认为,该违法行为违反了《大气污染防治法》第七十二条的规定,应依据《大气污染防治法》第一百一十七条第一项进行处罚。对于“生产厂区部分未硬化”的问题,该案中并没有明示厂区未硬化造成了什么环境危害,且法律并未规定生产经营单位必须对厂区进行硬化,所以我们认为,该行政相对人存在的厂区未硬化的行为并不是违法行为,行政机关不应对该行为进行处罚。

关于《大气污染防治法》第四十八条和第七十二条的区别:

第四十八条指的是石油、化工等污染较为严重的七大类企业在生产过程中传输、堆存、装卸内部物料时,存在无组织排放严重的问题,其对应的责任条款是第一百零八条的第五项。

第七十二条是对企业易产生扬尘的物料管理不到位的问题,根据实际案情其对应的责任条款可以是第一百一十七条的第一款或第二款,

二者之间的区别要看,是在生产过程中的行为还是在物料管理过程中的行为,是无组织排放的问题,还是扬尘污染的问题。

二是漏罚违法行为的问题

本案中的行政机关在现场检查笔录和询问笔录中都记载,行政相对人未办理项目三同时竣工验收,未配套建设污染物防治措施,即行政相对人存在涉嫌“未验先投”或“未建先投”的行为,但行政机关却未对其进行处罚,存在漏罚违法行为的问题。之所以我们特意提到这一点,是因为有环境部门向我们律所咨询过这一问题,即检察机关查阅案件时,发现该环境部门存在漏罚违法行为的现象,向其提出了检察建议,咨询我们应当怎么办。所以在此我们也提醒行政机关,对检查发现的应当进行处罚的违法行为要作出处罚决定,不要存在漏罚现象,防止被追责。

三是调查取证的问题

从判决书中看到,对于行政机关制作的现场检查笔录和调查询问笔录,行政相对人质询:“该组证据制作时间为2018年6月5日14时40分至16时,制作地点分别为行政相对人的公司和石嘴山生态经济区,而执法人员曹健、王海梅、刘庆安作为询问人,不可能在6月5日的相同时间在不同地点对不同人员做笔录。”针对这一质询,行政机关的合理理由是什么,民法院又是如何认定以上证据真实性的判决书中并没有体现。

但是我们认为,作为规范的现场检查笔录和调查询问笔录一定会真实的记载制作的时间,如果存在着相同时间在不同地点对不同人员制作了笔录,那么这些笔录的真实性一定是存疑的,也是不应当作为定案证据的。而一旦这些笔录不真实的话,从判决书中看到,行政机关并没有提供照片或执法记录仪等其他证据来证明行政相对人的违法行为,那该案中行政相对人的违法行为也就存在事实认定不清的问题,该案是否存在也就打上了大大的问号。

宁夏回族自治区平罗县人民法院

行政判决书

(2018)宁0221行初31号

原告:平罗县华祺建材有限公司。住所地:宁夏回族自治区前进农场。

法定代表人:胡勇,系平罗县华祺建材有限公司经理。

委托诉讼代理人:王乃龙,北京圣运(天津)律师事务所律师。特别授权代理。

被告:平罗县环境保护局。住所地:平罗县社保大楼三楼(玉皇阁大道***号)。

负责人:卢军国,系平罗县环境保护局局长。

出庭负责人:金建华,男,1970年9月5日出生,汉族,系平罗县环境保护局环境监察大队队长,住平罗县城府地金源小区22-1-302室。

委托诉讼代理人:张远鸿,宁夏鑫源律师事务所律师。特别授权代理。

原告平罗县华祺建材有限公司不服被告平罗县环境保护局于2018年6月15日作出的平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》,于2018年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月17日立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年1月10日公开开庭进行了审理。原告平罗县华祺建材有限公司的法定代表人胡勇及委托诉讼代理人王乃龙,被告平罗县环境保护局的出庭负责人金建华及委托诉讼代理人张远鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告平罗县环境保护局以原告平罗县华祺建材有限公司年产3000万标块煤矸石烧结砖项目生产厂区部分未硬化、部分原料堆场未苫盖,生产过程中存在扬尘污染隐患,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第(五)项的规定,对原告平罗县华祺建材有限公司作出:1.责令立即改正环境违法行为;2.立即停止年产3000万标块煤矸石烧结砖项目生产;3.处以叁万元罚款的行政处罚。

原告平罗县华祺建材有限公司诉称,其系宁夏回族自治区××县依法核准成立经营的公司,持有相关手续。2018年6月15日,被告以原告公司在生产经营过程中存在扬尘污染环境的隐患为由,对原告进行责令整改、停产停业、处3万元罚款的处罚。原告系经依法核准成立经营的公司,自成立经营至今,无任何因违法、违规被处罚记录。原告公司系环保型公司,可以有效的节约国家土地资源,在保护耕地、土地等方面起到了一定的积极作用,对当地的社会经济发展、就业以及社会稳定方面也起到了较大的积极作用。目前公司并不存在任何危害公共卫生、污染环境的客观实际,也不存在污染环境的危险,公司在生产作业过程中会一次性大量彻底处理工业固废煤矸石,并不再产生粉煤灰等二次污染。目前公司仍是国家产业政策的鼓励项目。原告公司在生产经营过程中,对于产品生产过程、原材料运输、成品输出过程等,均按照环保的要求及标准采取保护措施,如生产密闭、围挡、喷洒水、防尘遮盖、清扫、烟尘排放净化等诸多方面采取严格的环保措施,加强管理、严格控制粉尘和气态污染物的产生、排放等,在原材料及产品的储存、堆放、运输等各个环节采取环保措施杜绝污染。原告公司在生产经营过程中不存在污染大气环境或导致产生污染大气环境的现实危险,原告的行为并不违反《中华人民共和国大气污染防治法》。因此,被告对原告的处罚属于基本事实认定不清、适用法律错误,该处罚明显不符合行政合法性、合理性等基本原则,系行政权力滥用,系违法行为,侵害了原告的合法权益,故起诉至法院,请求判令:1.撤销平罗县环境保护局平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》;2.本案诉讼费由被告承担。

原告为证明自己的诉讼主张,向本院提交了以下证据:

1.平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》和送达回证各一份(均为复印件),证明被告对原告作出了平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》行政处罚的行政行为,该行政行为违法;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证对真实性、合法性无异议,但认为达不到原告的证明目的。

2.营业执照复印件一份,证明原告公司依法成立,经营范围主要是煤矸石烧结砖;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证对真实性、合法性无异议,认为该证据恰恰证明被告对原告作出处罚决定在主体资格的认定上是准确的。

3.建设项目环境影响评价申请表复印件一份,证明原告依法对公司的建设项目申请环境影响评价,被告作出了审批登记;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证对真实性、合法性无异议,但认为达不到原告的证明目的。

4.环境影响报告表复印件一份,证明原告公司符合环境保护标准,符合产业政策,厂址合理与区域规划相符,平面布置合理,符合污染防治措施,符合国家产业政策的要求;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证对真实性、合法性无异议,但认为达不到原告的证明目的。原告的生产项目经过申请并经监测,被告及相关环保部门作出相应检测报告并批准生产,只能证明出具相应报告时符合环保要求标准,但不等于在2018年6月5日的日常检查中所采取的环保措施符合标准,原告也无证据证明当天环保措施符合标准。

5.环境保护验收监测表复印件一份,证明原告公司符合环保标准;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证,意见同证据4的质证意见。

6.环境监测报告复印件一份,证明原告公司符合环境保护标准;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证,意见同证据4的质证意见。

7.宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书复印件一份,证明原告公司项目建设依法进行了备案登记;

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证,意见同证据4的质证意见。

8.照片六张(拍摄于2018年5月)、视频二份(拍摄于2018年6月),证明原告采取了密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施,有湿法消烟除尘脱硫系统,不存在大气环境污染违法事实。

被告平罗县环境保护局对上述证据经质证对真实性、合法性、关联性有异议,认为即便该组证据证明拍摄当天采取了防尘措施,也与本案无关,本案是针对2018年6月5日原告的环境违法行为作出的处罚,之前或之后均不影响该处罚决定。

被告平罗县环境保护局辩称,原告的环境违法事实证据确实充分,被告作出的相应行政处罚适用法律正确得当,行政处罚程序依法、合规,应依法驳回原告的诉讼请求。原告在诉状中诉称“对原告进行责令整改、停产停业”的表述不符合客观事实,被告也无权对原告作出停业的处罚决定,被告只是对其处以停产整改的处罚,并非停业处罚。

被告平罗县环境保护局为支持其辩解意见,向本院提交了以下证据:

1.现场检查(勘察)笔录和调查询问笔录各一份(时间:2018年6月5日),证明原告年产3000万块煤矸石烧结砖项目虽取得环境影响报告表的批复,但未办理项目三同时竣工验收的批复,未配套建设污染物防治三防措施。现场检查生产厂区部分硬化,原料堆场部分未遮盖防尘网,厂区地面有积落的细浮土的事实;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证对真实性、合法性、关联性有异议,认为该组证据制作时间为2018年6月5日14时40分至16时,制作地点分别为原告公司和石嘴山生态经济区,而曹健、王海梅、刘庆安作为询问人,不可能在6月5日的相同时间在不同地点对不同人员做笔录。根据平罗县七家砖厂的相关情况,询问人有的也对其他公司进行调查,作为同一个人不可能在同一日的同一时间的不同地点对不同的人和公司做调查笔录和询问笔录。而事实是2018年6月5日,曹健、王海梅、刘庆安并没有到达笔录上记载的地址,而是在被告的办公室。因此,该组证据从时间和地点上看都是虚假的,不具有真实性。被询问人郑益丰不是原告公司职工,与原告公司不具有任何关系,被告也没有出示其他证据证明郑益丰是原告的职工,对郑益丰的询问并不能够代表是对原告的询问,原告也从未在该时间向被告提交环境影响报告表、环平批复等材料,所作的笔录不具有合法性,与原告不具有关联性,不能证明被告的证明目的。

2.建设项目环境影响报告表复印件一份,证明2007年11月29日,被告对原告年产3000万块煤矸石烧结砖项目所作的环境影响报告批复中,对项目建设和生产过程有明确要求,主要有:要求其严格执行环保配套设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的“三同时制度”,对原料装卸和堆存过程中产生的粉尘必须严格控制,并建设污染物防治措施;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证对真实性、合法性没有异议,对关联性有异议,认为该组证据的形成时间是2007年10月,而被告对原告作出行政处罚的时间是2018年6月15日,并且该组证据并不是由被询问人郑益丰提供,笔录明确记载是2018年12月15日由原告提供,该报告表原告并没有给其他第三人,所以第三人不可能得到建设项目环境影响报告表。该组证据不能证明被告的证明目的,被告认为原告违反了“三同时”规定,但根据被告作出的行政处罚决定书,并没有提到“三同时”的内容,所以也不是针对“三同时”作出的行政处罚,处罚的依据是原料堆场未遮盖、生产过程中存在扬尘生产隐患,故被告提出以“三同时”为理由,不能作为被告作出行政处罚的依据;

3.平环罚听告字〔2018〕44号行政处罚事先(听证)告知书和送达回证各一份,证明被告针对2018年6月5日在对原告现场检查中发现的环境违法行为,于2018年6月8日依据相关法律规定拟对原告作出责令立即改正环境违法行为、立即停止年产3000万块煤矸石烧结砖项目生产、处以3万元罚款的决定,并告知原告享有陈述申辩权利的事实;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证对真实性没有异议,但认为该组证据的作出本身就是违法,故其送达,无论是如何送达都不能改变其违法性,不能证明被告的证明目的。

4.平环罚字〔2018〕60号行政处罚决定书和送达回证各一份,证明针对原告环境违法的行为和事实,被告于2018年6月15日对原告作出行政处罚决定并告知原告享有相应诉权的事实;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证对真实性没有异议,对合法性有异议,认为处罚决定书作出的事实及依据是虚假的,被告不具有作出处罚决定书第二项内容的法定职权和法律依据,不能证明被告的证明目的。

5.平公(姚伏)行罚决字[2018]10028号、平公(姚伏)行罚决字[2018]10029号和平公(姚伏)行罚决字[2018]10030号行政处罚决定书各一份(均系打印件),证明被告对原告作出行政处罚决定书后,被告再次检查时,发现原告仍未按照要求进行整改,为此原告直接负责的主管人员和其他直接责任人员被处以行政拘留14日的行政处罚的事实;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证对真实性无异议,对合法性和关联性有异议,认为与原告不具有关联性。该行政处罚决定书并不能证明是被告作出涉案行政处罚的法定依据。

6.自治区环境保护厅行政处罚自由裁量权适用标准(试行)、环境保护部办公厅关于印发《环境行政处罚听证程序规定》的通知(环办174号)各一份,证明被告制定的标准符合《大气污染防治法》第108条的规定,对原告作出的行政处罚于法有据,程序合法;

原告平罗县华祺建材有限公司对上述证据经质证,认为自治区环境保护厅行政处罚自由裁量权适用标准(试行)未公开,不能作为行政处罚的法律法规依据,不能作为证明被告作出行政处罚决定合法的依据;被告适用《大气污染防治法》第48条、108条的规定,属于适用法律错误。

本院对上述证据认证如下:原告平罗县华祺建材有限公司出示的证据1、2具有真实性、合法性、关联性,本院予以采信;证据3至证据7与本案无关联性,本院不予采信;证据8无法核实拍摄时间及地点,达不到原告的证明目的,本院不予采信。

被告平罗县环境保护局出示的证据1至证据4具有真实性、合法性、关联性,本院予以采信;证据5、6与本案无关联性,本院不予采信。

经审理查明,原告平罗县华祺建材有限公司系有限责任公司(自然人投资或控股),经营范围为煤矸石烧结砖、新型墙体材料生产、销售,并建设了年产3000万标块煤矸石烧结砖项目。2018年6月5日左右,被告平罗县环境保护局在对原告的日常检查中发现原告存在环境污染违法行为,于2018年6月5日让原告至被告处进行核实确认,并制作现场检查(勘察)笔录和调查询问笔录,在原告处的工作人员郑益丰分别在现场检查(勘察)笔录和调查询问笔录上签名捺印。在调查询问笔录中郑益丰回答其是原告公司的厂长;现场检查(勘察)笔录中记载现场勘察情况为:…4.现场检查生产区部分硬化、堆场部分覆盖防尘网、厂区地面有积落的细浮土。根据上述事实,被告于2018年6月8日向原告送达了平环罚听告字﹝2018﹞44号行政处罚事先(听证)告知书(拟处罚的内容与行政处罚决定书处罚内容相同)。2018年6月15日,被告作出平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》。原告不服,引起本案诉讼。

本院认为,本案中,根据被告提交的现场检查(勘察)笔录,原告的生产区域存在部分硬化、堆场部分覆盖防尘网、厂区地面有积落的细浮土的行为,该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第(五)项的规定。根据该规定,被告应先给予原告一定时间责令其整改,并处以罚款。如果原告在限期内拒不自行整改的,可责令原告停产整治。但被告对原告的违法行为,没有给予一定的自行整改时间,一次性作出责令改正、处以罚款、停产整治的处罚决定。综上,被告对原告作出“立即停止年产3000万标块煤矸石烧结砖项目生产”的处罚,违反法定程序,依法应予撤销;被告对原告作出的“责令立即改正环境违法行为;处以叁万元罚款”的处罚,证据确凿,适用法律正确,程序合法,依法应予维持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第(三)项、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第(五)项的规定,判决如下:

一、撤销被告平罗县环境保护局于2018年6月15日对原告平罗县华祺建材有限公司作出的平环罚字﹝2018﹞60号《行政处罚决定书》的第2项处罚,即“立即停止年产3000万标块煤矸石烧结砖项目生产”;

二、驳回原告平罗县华祺建材有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元,由原告平罗县华祺建材有限公司负担25元,由被告平罗县环境保护局负担25元。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院。

审 判 长  赵文琴

人民陪审员  安学香

人民陪审员  周翠梅

二〇一九年四月二十八日

法官 助理  曹 静

书 记 员  金 阳