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实施双罚制时执法机关需要关注的几个问题

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环境处罚判例解析

【判例】

延边铁路运输法院
行 政 判 决书

(2019)吉7105行初1号

原告王桂连,女,1963年4月14日出生,汉族,住吉林省龙井市。

原告王留印,男,1966年12月13日出生,汉族,住吉林省龙井市。

二原告委托代理人张磊,吉林海兰江律师事务所律师。

被告延边朝鲜族自治州生态环境局,住所地吉林省延吉市长白山西路5155号。

法定代表人郑昌权,该局局长。

参加诉讼的行政负责人金龙哲,该局副局长。

委托代理人曲家彬,该局法规处处长。

委托代理人黄跃波,吉林由正律师事务所律师。

原告王桂连、王留印诉被告延边朝鲜族自治州生态环境局(以下简称州生态环境局)环保行政处罚一案,本院于2019年4月1日立案后依法组成合议庭,于2019年4月29日公开开庭进行了审理。原告王桂连、王留印及共同委托代理人张磊,被告州生态环境局副局长金龙哲及其委托代理人曲家彬、黄跃波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告州生态环境局于2018年7月13日作出延州环罚[2018]003号《行政处罚决定书》。决定对龙井市东盛涌镇砖厂(以下简称东盛涌镇砖厂)及负责人王留印处以如下行政处罚:1.对东盛涌镇砖厂“未经环保验收即投入生产”违法行为罚款(大写)贰拾万元;对东盛涌镇砖厂负责人王留印“未经环保验收即投入生产”违法行为罚款(大写)伍万元。2.对东盛涌镇砖厂厂区内储存的物料未覆盖,未采取有效措施防治扬尘污染违法行为罚款(大写)叁万元。

原告王桂连、王留印诉称,州生态环境局处罚东盛涌镇砖厂、王留印的行为存在违法情形,应予撤销。1.东盛涌镇砖厂在收到延州环罚告字[2018]002号《行政处罚事先(听证)告知书》后,向工作人员口头提出了要求听证。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。该法条并未规定当事人要求听证必须以书面形式提出,所以州生态环境局应举证证明原告未要求听证,否则生态环境局剥夺了原告要求听证的权利,违反法律规定。

延州环罚告字[2018]002号《行政处罚事先(听证)告知书》、延州环罚[2018]003号《行政处罚决定书》的相对人都是东盛涌镇砖厂,但是处罚中却包含王留印个人。且被告对王留印本人的处罚未向其本人送达行政处罚事先(听证)告知书及行政处罚决定书。

2.2018年5月3日,龙井市环境保护局(以下简称龙井市环保局)下发的《关于责令龙井市东盛砖厂停止生产的通知》中的表述为“现通知你单位尽快办理整体项目环保验收手续,且在通过环保验收前,禁止投入正式生产。同时,针对厂内物料要求做好防风抑尘措施,避免造成扬尘污染。”收到通知后,东盛涌镇砖厂就按照通知要求停止生产。而2018年6月6日,延边朝鲜族自治州环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》表述“2018年6月1日,对你砖厂进行了调查,发现你砖厂实施了以下环境违法行为:未经环保验收即投入生产”,但当时原告并未生产。州生态环境局应举证2018年5月3日后,原告又进行生产的证据。否则,州生态环境局对东盛涌镇砖厂、王留印处罚的行为,属于对龙井环保局已经处理过的行为“一事二罚”。故提起行政诉讼,请求撤销延州环罚[2018]003号行政处罚决定书,诉讼费由州生态环境局承担。

被告州生态环境局辩称,1.州生态环境局对东盛涌镇砖厂及王留印作出的行政处罚行为程序合法。在拟对东盛涌镇砖厂及王留印作出行政处罚行为前,依据法定程序向王留印送达了《行政处罚事先(听证)告知书》,告知砖厂及王留印可在3日内向答辩人申请听证。因王留印及东盛涌镇砖厂未在规定期限内提出听证申请,2018年7月13日,州生态环境局依法决定对东盛涌镇砖厂及王留印作出延州环罚[2018]003号《行政处罚决定书》。

2.州生态环境局对东盛涌镇砖厂及王留印作出的行政处罚行为事实清楚、证据充分、适用法律正确。2018年6月1日,州生态环境局按照《关于继续开展全州砖瓦行业环保专项执法检查的通知》的要求,在进入东盛涌镇砖厂现场检查时,发现砖厂存在物料未覆盖、未采取有效防尘措施防止扬尘污染及未经验收即投入生产的违法行为。州生态环境局立案调查后,依法决定对东盛涌镇砖厂及王留印“未经环保验收即投入生产“违法行为分别给予罚款20万元、5万元的行政处罚。并决定对东盛涌镇砖厂厂区内储存的物料未覆盖,未采取有效措施防止扬尘污染违法行为罚款3万元。违法事实及行为可由《污染源现场监察记录》、《现场检查(勘验)笔录》、《调查询问笔录》《现场照片(图片、影像资料)》等证据证实。

3.王留印陈述州生态环境局作出的《行政处罚事先(听证)告知书》及《行政处罚决定书》的相对人都是东盛涌镇砖厂,但在上述文书中却包含王留印个人属违反法律规定系对事实的错误理解。州生态环境局在向王留印送达的行政处罚事先(听证)告知书中,已明确告知东盛涌镇砖厂及王留印可在3日内提出举行听证的要求,而东盛涌镇砖厂及王留印在3日后才向州生态环境局口头提出要求举行听证的要求,该申请已超过申请听证的期限。州生态环境局[2018]003号《行政处罚决定书》虽在首页中未列明被处罚人王留印的个人信息,但在该文书中叙述了王留印的违法事实、处罚方式及相关权利义务,而且送达回证系由王留印签字确认,证明东盛涌镇砖厂及王留印已明确了解相关权利义务,故王留印陈述未向其送达《行政处罚事先(听证)告知书》系对事实的错误理解。

4.认为州生态环境局对东盛涌镇砖厂及王留印作出的行政处罚违反“一事二罚”原则没有事实及法律依据。2018年6月27日,龙井市环保局因东盛涌镇砖厂“未经环保部门审批、擅自开工建设脱硫塔”的行为违反《中华人民共和国环境保护法》第六十一条及《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定对其作出行政处罚。而州生态环境局对东盛涌镇砖厂及王留印作出的行政处罚系因砖厂及王留印“未经验收即投入生产及未覆盖易产生扬尘的物料”违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条及《建设项目环境保护管理条例》第十七条之规定。另王留印在询问笔录中已承认东盛涌镇砖厂在2018年4月试生产50万块砖坯及5万块多孔砖的事实。州生态环境局依据在检查过程发现的砖坯、多孔砖的事实及王留印自认的违法行为在未超过行政处罚追溯时效的前提下,对东盛涌镇砖厂及王留印进行处罚符合法律规定,且州生态环境局的处罚行为与龙井市环保局的处罚行为所针对的是东盛涌镇砖厂不同的违法行为,并未违反一事二罚原则。

综上所述,东盛涌镇砖厂及王留印违反环境保护法的相关违法行为事实清楚、证据充分,州生态环境局依据《中华人民共和国大气污染防治法》及《建设项目环境保护管理条例》对东盛涌镇砖厂及王留印予以行政处罚属程序合法、适用法律正确。

经审理查明:2018年5月3日,龙井市环保局作出《关于责令龙井市东盛砖厂停止生产通知》,内容为“东盛涌镇砖厂尽快办理整体项目环保验收手续,且在通过环保验收前,禁止投入正式生产。同时,针对厂内物料要求做好防风抑尘措施,避免造成扬尘污染。”

2018年6月20日,龙井市环保局作出龙环罚告字[2018]3号《行政处罚事先(听证)告知书》,内容为“经龙井市环保局调查发现东盛涌镇砖厂未经环保部门批准,擅自开工建设,拟作出如下行政处罚:处以罚款,罚款金额为叁万陆仟元。”

2018年6月27日,龙井市环保局作出龙环罚[2018]3号《行政处罚决定书》,以东盛涌镇砖厂未经环保部门批准,擅自开工建设为由,依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定,对东盛涌镇砖厂处以罚款叁万陆仟元。

2018年6月1日,州生态环境局在现场检查时在东盛涌镇砖厂发现环境违法行为,进行了立案。2018年6月6日,州生态环境局作出延州环责改字[2018]005号《责令改正违法行为决定书》,内容为“东盛涌镇砖厂‘未经环保验收即投入生产’;厂区内储存的物料未完全覆盖,未采取有效措施防治扬尘污染,责令东盛涌镇砖厂立即停止环境违法行为,并予以改正。(‘物料未苫盖’要立即进行改正、‘未经验收即投入生产’限期90日内完成环保验收。)”

2018年7月4日,州生态环境局作出延州环罚告字[2018]002号《行政处罚事先(听证)告知书》内容为“拟对东盛涌镇砖厂作出如下处罚:1.拟对‘未经环保验收即投入生产’的违法行为处20万元罚款。2.拟对砖厂厂长王留印个人处5万元罚款。3.拟对未采取有效覆盖措施防止扬尘污染处3万元罚款。拟对东盛涌镇砖厂处罚贰拾叁万元(23万元),拟对厂长王留印个人处5万元罚款,合计28万元。东盛涌镇砖厂和厂长王留印如果要求听证,可以在收到本告知书之日起3日内向州生态环境局提出举行听证的要求;逾期未提出听证申请的,视为东盛涌镇砖厂放弃听证权利。”

在庭审中,原、被告均承认原告王留印代表砖厂向被告提出口头听证的要求,但均未提供提出听证要求的具体时间。

州生态环境局于2018年7月13日作出延州环罚[2018]003号《行政处罚决定书》,内容为“东盛涌镇砖厂:2018年6月1日,经州生态环境局现场检查发现,东盛涌镇砖厂存在“未经环保验收即投入生产”违法行为;厂区内储存的物料未完全覆盖,未采取有效措施防治扬尘污染的违法行为。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第二款、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定,决定对东盛涌镇砖厂及负责人王留印处以如下行政处罚:1.对东盛涌镇砖厂‘未经环保验收即投入生产’违法行为罚款(大写)贰拾万元;对东盛涌镇砖厂负责人王留印‘未经环保验收即投入生产’违法行为罚款(大写)伍万元。2.对东盛涌镇砖厂厂区内储存的物料未覆盖,未采取有效措施防治扬尘污染违法行为罚款(大写)叁万元。”

另查明,2019年1月11日,东盛涌镇砖厂、王留印因不服延边朝鲜族自治州环境保护局环保行政处罚一案,向延吉市人民法院起诉。2019年3月25日,东盛涌镇砖厂、王留印以延边朝鲜族自治州环境保护局名称变更为由申请撤回起诉,被该院准许撤回起诉。

原告东盛涌镇砖厂注册时间为2016年7月27日,企业性质为个体工商户,经营者为王桂连。王桂连与王留印系夫妻关系。2019年3月6日,东盛涌镇砖厂注销工商登记并停止生产。

根据《延边州机构改革实施方案》,原延边朝鲜族自治州环境保护局已变更为延边朝鲜族自治州生态环境局。

认定上述事实的证据有:龙井市环保局污染源现场监察记录、龙井市环保局调查询问笔录、延边朝鲜族自治州环境保护局环境违法行为立案审批表、龙井市市场和质量监督管理局准予注销通知书、延吉市人民法院(2019)吉2401行初32号行政裁定书、当事人的陈述等证据予以佐证。

图们铁路运输法院已更名为延边铁路运输法院。

本院认为,第一、关于诉讼主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。原告王桂连系东盛涌镇砖厂个体工商户的经营者,该砖厂经工商登记部门注销工商登记后,其为该砖厂的权利义务承受人,是本案的适格原告。原告王留印系原州环境保护局处罚决定中被处以罚款的人,是本案的适格原告。被告州生态环境局是依据《延边州机构改革实施方案》的文件而成立,继续行使原延边朝鲜族自治州环境保护局的职权,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定,是本案的适格被告。

第二、关于听证程序的合法性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。听证应当制作笔录。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出行政行为负有举证责任。具体到本案,原、被告双方均承认口头提出听证的事实,但对提出的时间双方具有争议。被告应当对原告王留印提出听证的口头申请制作笔录而未制作,且未能提供相关证据证明提出的听证申请已超过法定期限的证据,应当承担举证不能的法律后果。故认定州生态环境局的行政行为程序违法。

第三、关于本案的行政处罚管辖问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《环境行政处罚办法》第十八条规定,两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件,由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。在本案中,龙井市环保局于2017年5月3日对东盛涌镇砖厂的违法行为立案调查,并做出责令改正,通知尽快办理整体项目环保验收手续;禁止投入正式生产;做好防风抑尘措施,避免造成扬尘污染。被告州生态环境局于同年6月1日已经知悉龙井环保局立案调查的事实,但未按照相关规范性文件的规定,移送龙井市环保局管辖,而又作出责令改正决定书并进行处罚,系程序违法。

第四、行政法律文书的规范性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条和《环境行政处罚办法》第五十四条,明确规定了行政处罚决定书应当载明当事人的基本情况。在被告州生态环境局作出的处罚决定书中,未将原告王留印作为行政处罚对象载明基本情况,但处罚决定判项中对王留印作出罚款伍万元,亦属于程序违法。

综上,被告州生态环境局做出的行政行为程序违法,且东盛涌镇砖厂已经依法注销工商登记并停止生产,撤销行政处罚决定不会致使东盛涌镇砖厂继续对环境造成危害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项的规定,判决如下:

撤销被告延边朝鲜族自治州生态环境局作出的延州环罚[2018]003号《行政处罚决定书》。

案件受理费50元(原告已预交),由被告负担。

如不服本判决,可在接到判决书之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。

审 判 长 郭金钟

审 判 员 李忠日

审 判 员 金美淑

二〇一九年六月十七日

法官助理 刘玉凤

书 记 员 宋利文

【解析】

本判例是关于双罚制的运用和有管辖权机关如何行使管辖权的案件。本案件的行政机关因程序违法,处罚决定被法院撤销。本判决书已将行政机关程序违法的原因阐述的清晰明了,所以我们今天主要跟大家一起探讨,“未建先投”“未验先投”违法行为在实施双罚制时需要关注的几个问题。

一、要明确什么是直接负责的主管人员和其他责任人员

“未建先投”、“未验先投”双罚制是《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款中的规定,具体内容为:“违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。”

根据该条的规定,在对单位进行处罚时,要同时对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚,因此,我们需要明确“直接负责的主管人员和其他责任人员”指的是哪些人?

因行政法律和民事法律未对“直接负责的主管人员和其他责任人员”作出规定和解释,我们可以参照刑事法律中的有关解释进行理解。

两高三部《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》中对“直接负责的主管人员和其他责任人员”作了阐述,即,单位犯罪中的“直接负责的主管人员”,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;“其他直接责任人员”,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

我们可以参照以上的解释,对“未建先投”、“未验先投”违法行为中,起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等单位直接负责主管人员进行处罚,对在直接负责主管人员的指挥、授意下积极参与实施违法行为或者对具体实施违法行为起较大作用的责任人员进行处罚。

二、注意建设单位的性质是否可适用双罚制

河北马倍战律师事务所多次接到环境部门咨询,个体工商户、个人合伙、或个人独资企业能不能适用双罚制?这就涉及到,双罚制在什么时候能够适用的问题。

我们认为,双罚制只适用单位不适用个人。因为对个人进行双罚,违反了《行政处罚法》规定的一事不二罚的原则。因此只能对单位即法人或其他组织适用双罚制。那么哪些是个人?,哪些是法人或其他组织呢?

《民法总则》将个体工商户和农村承包经营户归入个人;将个人合伙和个人独资企业归入其他组织。根据《民法总则》,我们认为,对个体工商户和农村承包经营户是不能实行双罚的;对个人合伙和个人独资企业是可以实施双罚的。

三、实施双罚时行政机关是制作一套卷宗还是多套卷宗

在实际工作中,有些行政机关对单位和个人实施双罚时制作了一套卷宗,有些行政机关分别对单位和个人各自制作了卷宗。我们认为都不违法,都是可行的。但在行政机关制作了一套卷宗时,法律文书中应列明全部当事人的信息,要根据当事人的人数,对单位和需要处罚的责任人员分别送达法律文书,在对相关责任人送达法律文书时,应适用对个人送达的法律规定,以充分保障当事人行使合法权利。

四、实施双罚制在调查取证时应关注的问题

实施双罚制在调查取证时,应特别注意以下两个问题

1、在对单位人员进行调查询问时,应询问项目建设过程和验收过程中的详细情况,要通过询问配合其他证据形成,建设过程和验收过程中谁是“直接负责的主管人员和其他责任人员”的证据链条。

2、应对拟处罚的责任人员制作调查询问笔录,通过调查询问,全面了解案情,以确定其是否为“直接负责的主管人员和其他责任人员”。